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【期刊名称】 《河南社会科学》
对香港特区廉政公署制度设计的思考与借鉴
【英文标题】 Thoughts About and Reference From the System Design of Hong Kong ICAC
【作者】 朱超然王杰【作者单位】 中国政法大学法学院中国社会科学院
【分类】 特别行政区基本法【中文关键词】 廉政公署;机构设置;思考与借鉴
【英文关键词】 ICAC; Organization Setting; Thoughts and Reference
【文章编码】 1007-905X(2018)03-0085-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 85
【摘要】

香港特区廉政公署40余年成功运作,为香港特区反腐倡廉建设赢得国际认可。在我国当前全面深化国家监察体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化建设的宏观背景下,深入研究廉政公署运作的有益经验,对构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系具有一定意义。解读廉政公署在打击手段、监察与制衡、社会公众参与制度等方面所具有的独特优势和特色,对完善和创新国家监察制度,构建集中统一、权威高效的中国特色监察制度体系有所助益。

【英文摘要】

Forty years of successful operation of Hong Kong ICAC has won international recognition for anti-corruption work in Hong Kong. Currently China is comprehensively deepening current state supervision system reform, promoting the national modernization of the management system and management ability. Indepth study of the useful experience of the operation of the ICAC is meaningful for the construction of centralized and unified, authoritative and efficient supervision system with Chinese characteristics. Interpretation of the ICAC in fighting method, supervision and checks and balances, and public participation system can offer some reference to improve the system of state supervision and innovation, thus helpful in building a centralized and unified, authoritative and efficient supervision system with Chinese characteristics.

【全文】法宝引证码CLI.A.1239456    
  一、香港特区廉政公署的机构设置及运行发展
  (一)香港特区廉政公署的机构设置及职权配置
  (1)廉政专员。廉政公署的最高官员系廉政专员,负责对廉政公署的行政事务工作进行管理,其由香港特区特别行政区行政长官提名并报请中央人民政府任命。廉政专员仅对行政长官负责,除行政长官外,廉政专员不受任何其他人的指示和管辖。廉政专员的职责是代表行政长官,接受有关贪污行为的投诉并进行必要的调查,并享有逮捕和发出搜查令、授权搜查与检取物证的权力等,享有拘捕权、扣留权、查询资料权等,廉政专员通过制定廉政公署规章,对工作人员的纪律、培训、等级分类、晋升、职责等内容进行规范,其目的在于防止工作人员的滥用职权或玩忽职守。
  (2)执行处。是廉政公署最重要、最核心的部门,主要负责接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行,执行处下设两个部门,负责对私营机构和政府机构相关案件进行调查。执行处可以对任何涉嫌或被指称犯《防止贿赂条例》(第201章)所定罪行的人和犯《选举(舞弊及非法行为)条例》(第554章)所定罪行的人进行调查。执行工作处的具体工作流程是接受举报,分析举报线索,展开调查,提交检控,出庭陈述调查情况等。
  (3)防止贪污处。主要职责是为政府或者社会机构提供预防贪污犯罪的方案,发现和堵塞制度、机制层面存在的漏洞。由于政府机构和社会机构贪腐形式和特点有所不同,防止贪污处针对不同主体通过不同方式开展工作。对于政府机构,主要通过防贪审查、开展咨询、举办研讨或者讲座等方式进行贪污贿赂犯罪预防,以提高政府机构工作人员廉洁自律的思想意识。对于社会机构,则是通过提供防贪建议和服务、提供贪污犯罪预防方案等方式实现预防贪腐。
  (4)社区关系处。是仅次于执行处的第二大部门,主要负责职务犯罪预防的宣传工作。社区关系处下设两个科,每个科又设不同的组,具体是通过新闻发布、制作公益广告、制作电视剧等方式向市民进行反贪污腐败行为的教育、宣传等活动,并教育和引导市民对贪腐行为进行举报,增强市民的参与性,培养市民的社会责任感和廉洁品德,营造良好的社会舆论氛围和社会环境。
  (5)行政总部。主要负责组织、协调、分配廉政公署的各种资源,并为执行处、防止贪污处和社区关系处提供人力、物资装备、技术等保障。除以上在编设置的工作人员外,廉政公署还有一个庞大的且极为特殊的工作群体,即志愿者队伍。廉政公署志愿者队伍可以最大限度地向社会公众宣传廉政公署的职能、办案程序,为提高廉政公署的公信力和影响力,争取社会公众对反腐败工作的理解和认同提供强有力的支持。据统计,2012—2016年的民意调查显示,香港特区市民对贪污的容忍度仅为0.7%,廉政工作支持率达到96.2%,市民实名举报率达到70%以上。
  二、廉政公署的权力来源及法律基础你怀了我的猴子
  (1)《廉政公署条例》。最早源于1974年《总督特派廉政专员公署条例》,后几经修订,最近一次修订是2003年,其在香港特区反贪污立法中处于母法地位,除对廉政公署的法定职责和廉政专员的法律定位进行明确外,还进一步对受疑人处理程序进行规定,对与其罪行相关财产的处置等权力范围问题进行界定。此外,针对公务人员涉嫌滥用职权而触犯的勒索罪,以及调查与贪污有关或贪污所致的罪行等,明确规定了廉政公署有逮捕、扣留和批准保释的权力。
  (2)《防止贿赂条例》。源于1948年港英政府制定的反贪污法律《防止贪污条例》,后经1949年、1950年、1971年等多次修订,形成现行的《防止贿赂条例》。该条例规范的主体不仅包括公务员、公共机构工作人员,同时也包括社会私营机构雇员,对于上述主体的贪污、贿赂行为,廉政公署可依据该条例享有调查权,对于通过迂回隐蔽手段进行的财产交易行为和隐匿资产等行为也享有调查权,具体包括要求受疑人提供其资产、收入及支出的详细资料,调取查阅受疑人银行账目,扣留及审查商务和私人文件及旅行证件等,享有限制受疑人处置财产的权力,以防止通过洗钱、逃跑等方式规避法庭的罚没行为等。
  (3)《选举(舞弊及非法行为)条例》。港英政府于1955年制定。该条例适用的主体非常广泛,包括行政长官、立法会、选举委员会、区议会、乡议局议员和乡事委员会主席、副主席,执行委员会委员及村代表等主体的选举。制定该条例的目的在于防止和惩治在选举过程中出现的非法行为及舞弊行为,从而保障选举在公开公平公正的条件下进行。二、香港特区廉政公署的鲜明特色
  (一)惩戒、预防、教育机制的灵活性与高效性
  与廉政公署的执行处、防止贪污处、社区关系处三个机构相对应的职能——惩戒、预防、教育三个环节有机配合,三管齐下的机制运转是廉政公署反腐倡廉工作不断取得成效的重要原因,也成为其鲜明的工作特色。廉政公署三个职能部门分工合理、衔接紧密、相互配合,形成独立、高效、制衡三管齐下的反腐败运作体系。廉政公署成功地将此三项职能整合于一身,在严肃打击贪污腐败现象的同时,配置了高效、多层次的防贪治贪措施、机制,从更深层次上打击治理各种类型的贪腐行为,消灭了贪污腐败滋生的土壤,达到了治标治本的目的。
  (二)侦查职权的广泛性与打击手段的独特性廉政公署在调查涉嫌触犯《防止贿赂条例》或《选举(舞弊及非法行为)条例》的案件时具有广泛的调查权,如在廉政专员书面授权下,其工作人员即可以对任何政府部门和社会私营机构及其工作人员进行查询和调查;可以搜查、扣押、检查任何可以作为物证的物品;有权处理任何涉嫌贪污者的银行账号和保险箱,并限制任何财产处置行为;有权要求任何人提供任何办案中所需的资料等。如有理由怀疑某人有贪污行为时,廉政公署人员有权对涉嫌者进行搜查。除了享有广泛、高效的职权外,廉政公署还享有独特、高效的打击手段。廉政公署具有独特的证人保护机制,配备较为先进的武器装备,可以给证人提供最大限度的保护,减少作证后遭到打击报复的可能性。
  (三)监察与制衡制度的严谨性和完整性
  (1)律政司的监督。廉政公署享有调查权搜集相关证据,对与《防止贿赂条例》或《选举(舞弊及非法行为)条例》有关的任何犯罪,必须将所调取的证据材料交由律政司决定是否进行检控,即将职务犯罪调查权与公诉权相分离,不但是由不同部门负责,而且是由不同单位主体进行。律政司在审查是否提起检控的过程也是对廉政公署进行监督的过程,这在一定程度上避免了廉政公署的权力滥用。内地自2016年年底推进的国家监察体制改革,即是将职务犯罪调查权与公诉权在权力主体上进行彻底分离,其目的也是在对职务犯罪调查权进行监督制约,防止权力滥用。同时通过整合反腐败力量,有效解决监察范围过窄,反腐败力量分散等问题,继而在制度构建上防范权力滥用。
  (2)法庭的监督。为避免权力滥用,自1996年开始,廉政公署将部分权力交由法院行使,如廉政专员在获取资料、搜查和检取证物、扣留旅行证件以及限制变卖财产等,廉政专员或其授权的调查人员需要依照程序向法院申请后方可行使。另外,在法庭对贪污贿赂案件进行判决之前,廉政公署也会听取法庭对其调查所用方法提出的意见,从而谨慎地研究并对执行程序进行检查,确保权力不被滥用。另外,廉政公署的调查人员在案件开庭审判时,需要出庭陈述调查过程,调取的证据经过控辩双方质询,方能作为判决案件的证据。
  (3)立法会的监督。立法会是香港特区的立法机关,具有部分议会功能。立法会负有制定、修订香港特区法律法规的权力,因此享有对廉政公署相关的法律法规进行制定、修改权和最终解释权。立法会可以就廉政公署的执法情况提出质询和建议,就廉政公署的账目进行监察和审计。廉政公署每年须向立法会提交年度报告,接受立法会审议,廉政专员及处级以上人员必须出席立法会并回答议员的提问等,以保障廉政公署权力的依法公正行使。
  (4)专门委员会的监督。为保障廉政公署权力的公正行使,自其成立以来,最高行政首长就委任社会各界知名人士成立了独立于廉政公署体制之外的四大咨询委员会:贪污问题委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。2013年5月,香港特区行政区长官梁振英宣布成立了廉政公署公务宴请、馈赠及外访规管制度和程序独立检讨委员会,其主要职能是检讨廉政公署处理公务宴请、馈赠及外访开支规管制度和程序等。
  (5)新闻媒体的监督。香港特区媒体极为发达,且崇尚新闻民主和新闻自由,廉政公署历来都是新闻媒体的聚焦之地,廉政公署及其工作人员的一举一动都是在新闻媒体的广泛监督下进行,为进一步增加了廉政公署工作的开放性、参与性与透明度,市民可通过多种方式了解廉政公署的工作。
  (6)严格的内部监督。廉政公署内部设有监察机构,称为L组,在廉政公署成立之初即组建了L组,其中一项职责即是受理来自各方的对廉政公署及其工作人员的投诉,并调查监督廉政公署工作人员是否存在贪污或相关的刑事犯罪行为。L组总部不设在廉政公署总部大楼,其人员、编制均不公开,廉政公署工作人员也不清楚其人员组成。为了保证调查的公正性,L组在派出调查组的同时,还秘密派遣工作人员对调查组的调查行动进行全程监督,以保障调查结果的公正性。由于廉政公署90%的工作人员不属于公务员,实行合约制,薪酬待遇优厚,比同级政府官员高出10%,而且合约期满后还可以得到一笔优厚的额外补助金。也正因为如此,廉政公署工作人员不愿意铤而走险,其工作人员因利用职务之便而犯贪污受贿罪的比例极小。法立于上,则俗成于下,对法律的敬畏和遵守是廉政公署开展各项工作的基本遵循。廉政公署对于违纪人员的处罚极为严厉,一旦发现行为不端,立即给予惩戒甚至直接辞退,退休金也被剥夺,且不允许上诉,因此,廉政公署工作人员特别注重个人行为

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