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【期刊名称】 《人大法律评论》
在进与退的边缘:我国宪法解释之反思
【英文标题】 The Reflection of Chinese Constitutional Interpretation
【作者】 王菁张鑫【作者单位】 苏州大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 宪法;宪法解释;全国人大常委会
【英文关键词】 Constitution;Constitutional Interpretation;the NPC Standing Committee
【期刊年份】 2012年【期号】 2(第2辑)
【总期号】 总第12辑【页码】 155
【摘要】

对于宪法解释的概念、我国宪法解释的实践,学者们有不同的观点,但是不约而同地对宪法解释提出了现实的担忧和完善的渴望。从逻辑的思维路线,应对宪法解释的含义出发,通过思考宪法解释主体和客体的维度,来限定宪法解释的概念;通过对我国目前的宪法解释的实践与否、实践的次数进行整理,来分析我国宪法解释缺失的原因;通过总结我国宪法解释的必要性和可行性,来完善我国目前的宪法解释制度。目前,我国宪法解释正处于进退维谷的困境之中,良性的思索可以从层层浓雾中透出一丝希望的光芒。

【英文摘要】

Nowadays,many experts and scholars put forward their own points of view and hold arguments on the theory and practice in the field of the science of constitutional interpretation, but at the same time,they all concern themselves with Chinese constitutional interpretation system and the way to perfect it. This paper tends to determine the concept of Chinese constitutional interpretation from the angle of its subject and object. The causes of its deficiency are analyzed through the research of the practice of constitutional interpretation and the frequency of it. It is hoped that through the discussion of the necessity and feasibility of the constitutional interpretation,the dilemma of the current Chinese constitutional interpretation system can be changed and light of hope can be found in the road to perfect it.

【全文】法宝引证码CLI.A.1176018    
  一、概念:宪法解释之维度
  (一)何为宪法解释?
  概念的界定是论述的起点。综合各派观点,宪法解释的定义归纳起来大致有以下几种有代表性的观点:第一,宪法解释是指在宪法实施过程中,当人们对宪法的有关条文内容存在不同理解时,由有权解释机关依照法定程序阐明其含义并具有法律效力的行为。[1]第二,宪法解释是“对于宪法的内容、含义及界限所作的具有法律效力的说明”。[2]第三,宪法解释是根据宪法的原则和精神,采用一定的方法,对宪法条文规定的内容与条文的含义的理解、说明与分析。其目的是通过一个理性的可审查的程序,找出一个合宪的正确结果。[3]第四,宪法解释是指对宪法规范的具体内容或对宪法的原则和精神所作的阐释。[4]
  从上述几个代表性观点看,他们的共同之处在于:都认为宪法解释是对宪法的含义进行阐释和说明。主要的区别在于两点:首先,是关于宪法解释的主体。有些观点认为宪法解释的主体没有限制,其他主体如人民法院、普通公民等可以根据宪法条文的含义进行理解和说明;而有些学者仅承认“有权解释宪法的机关”可以解释宪法。其次,是关于宪法解释的对象,究竟是宪法内容、宪法条文、宪法规范呢,还是包括了宪法的原则和精神呢,很难统一。所以对宪法解释的不同理解,主要也是源于对宪法解释的主体和对象的不同认知。
  (二)谁有权解释宪法?
  1.《宪法》规定:宪法解释权归属于全国人大常委会
  根据我国《宪法》67条的规定:全国人大常委会有权“解释宪法,监督宪法的实施”,也就明确了由全国人大常委员会来解释宪法。之所以这样规定,首先,是鉴于我国机构设置的特点,全国人大作为最高立法机关和最高权力机关,通常一年召开一次大会,因而在需要对宪法进行解释时可能无法立即召开会议,而需要宪法解释的总是在一些临时或者紧急的场合,亟待释宪主体来解释,不能集中起来等待每年一次的大会来解决。其次,全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机构,具有仅次于全国人大的立法权,同时根据规定全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行相抵触的地方性法规和决议;省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,制定的地方性法规须报全国人大常委会备案;自治区制定的自治条例和单行条例,须报全国人大常委会批准后才能生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,须报省或自治区人大常委后才生效,并报全国人大常委会备案等。这些宪法中的规定是为了便于全国人大常委会能够及时的进行宪法监督,预防违宪情形的发生。为了保证宪法解释工作的连续性和经常性,因此授权由全国人大常委会解释宪法。
  我们毫无争议的是全国人大常委会的宪法解释权,争议的是这种解释权是否具有专属性和排他性呢?争议主要有以下两类主体。
  2.争议之一:全国人民代表大会是否具有解释权?
  对于全国人大常委会是否具有宪法解释权,多数学者对此持肯定的观点,认为根据全国人民代表大会是国家最高权力机关这一地位,宪法中虽然未明确规定全国人民代表大会的宪法解释权,但其作为国家最高权力机关,当然地享有宪法解释权。[5]也有学者持否定的观点,这些学者认为《宪法》明确规定了全国人大常委会作为宪法解释的主体就已经排除了全国人民代表大会也为解释宪法主体的可能。[6]
  持肯定说的学者理由主要有两点:一是职能。认为全国人民代表大会是最高国家权力机关,它有权制定宪法、修改宪法、监督宪法的实施,也就同时具有了依照宪法的规定行使相关职权的权力。因为行使宪法解释权的情形多发生在制定专门的法律、决议,监督宪法的实施以及履行宪法职责的时候,那么全国人民代表大会在制定、修改和监督过程中,就会对宪法条文的某项规定的含义做出解释,或者是对某个法律、法规或者某个重要的法律行为是否合宪做出说明。二是地位。全国人民代表大会作为国家权力机关对全国人大常委会有监督的职权,全国人大常委会是全国人大的常设机构,全国人大常委会的职能全国人大也当然的享有。所以认为无论是从宪法国家机构的设定,还是从全国人大行使权力特别是宪法监督权的必要,甚至从全国人大的地位来看,全国人大对宪法具有解释权是无疑的。
  笔者认为,这种观点是有失偏颇的,首先是因为这种理解模糊了解释宪法与修改宪法的界限,将制定、修改宪法和履行宪法监督职权中的宪法理解行为等同于宪法解释。这主要是由于相较于宪法解释,我们更习惯于频频修宪,用推倒重来的方式来取代宪法的解释功能,这导致了宪法文本权威的失落。而要尊重宪法文本和维护宪法稳定,最迫切的要求是“慎用宪法修改权”,修宪权所有者应尽“最大克制义务”。其次,《宪法》对解释宪法这一职权已经做出了专属性和排他性的规定,且对全国人民代表大会和全国人大常委会的职权做了分工,这种解释宪法的专属职权不得放弃,也不得转让,否则就是越权或者渎职的表现。更何况在公法理念中,权力是来自宪法和法律的明确授权,宪法的功能之一就是要明确这种职权的主体和范围,并不能适用私法中的类推适用原则。再者,在现今我国的宪法解释实践来看,由全国人大来解释宪法既没有必要性,也没有可行性,如今的宪法解释案例并非太多,而是太少,全国人大常委会的这项职能尚且没有调动起来,并非忙不过来;连全国人大常委这种定期会议的常设机构尚且鲜有宪法解释,又如何期待集近3000人的、庞大的、分散的、短暂集中的全国人大呢。最后,从逻辑上来看,如果全国人大当然的享有了全国人大常委会的宪法解释权,那么是否也就当然享有了人大常委会的所有职权,如此一来,《宪法》对全国人大和全国人大常委会的职能分工就没有了意义。所以全国人民代表大会并非是宪法解释机构。
  3.争议之二:其他主体是否有宪法解释权?
  在现行《宪法》中,与宪法解释有关的规定主要有:《宪法》序言中规定,全国各族人民,一切国有机关和武装力量,各政党和各社会团体各企业事业组织,都必须以宪法为根本活动准则,并负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责。《宪法》89条规定,国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。《宪法》100条规定,省、直辖市的人大及其常委会在不同宪法和法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。《宪法下跌你应该笑还是哭》115条几乎以相同的形式对自治区等自治地方的自治机关依据宪法和法律规定所行使自治权进行规定。这些规定对各主体的行为合宪性进行强制性规定的同时,还规定了自律性要求,宪法主体在履行这些要求和规定时必然存在对宪法的理解。那么上述的宪法规定是否意味着这些宪法主体也具有解释宪法的权力呢?
  答案是否定的。与全国人大常委会的宪法解释权力来自《宪法》上明示的授权性规范不同,其他宪法主体所进行的宪法解释的根据则来自宪法上的义务性规范。“根据宪法”、“在不同宪法相抵触”、“依据宪法”、“必须以宪法为根本活动准则”等表述显然附加了这些宪法主体以明确的合宪性义务,而义务或职责并非一种权力。因此,以上主体只能作为被监督的对象,无权作出宪法解释,只能提请求全国人大常委会进行宪法解释。
  此外还有一个引起广泛争议的主体是最高人民法院。最高人民法院对于法律解释有大量的实践和丰富的经验。而且不少学者认为最高人民法院在审判实践中针对公民的基本权利受到侵害的情况也曾依照“宪法”做过司法解释。[7]这些司法解释被学者称为开创了中国宪法司法化的先例,这些批复也就被认为是最高人民法院进行司法解释活动的证明。但是笔者认为,我国宪法对于宪法解释权主体的设定同样排除了最高人民法院。首先,最高人民法院对案件做出的批示并非是解释了宪法,而是对宪法规定的明确和推定。其次,案件审理的法律依据并非是宪法,而是法律,在我国宪法规范的适用是被排除在司法审判之外的,最高人民法院也就无法对宪法进行司法性的解释。
  由此可见,根据我国《宪法》规定,宪法解释权专属于全国人大常委会,虽然《宪法》对宪法解释的程序、效力、形式等具体内容尚未做出明确的规定,但是排除了其他主体的宪法解释职权,其他任何机构如果需要解释,则须依照程序提请法定解释宪法的主体—全国人大常委会负责解释。
  (三)宪法解释的对象是什么?
  宪法解释的对象是宪法条文、宪法规范还是所有的宪法性文件呢?[8]很多学者大家对此做了大量的概念区分。笔者认为,争议的焦点并非是概念的咬文嚼字,而是厘定具体的范围设定。是仅仅指《宪法》中的文本内容,还是包括了宪法原则、序言、概念和具体条文在内的宪法规范,抑或是包括了所有的宪法性规范?
  一般而言,应当尽量避免对《宪法》的序言、根本原则的解释。序言、原则是宪法的核心问题,关系到宪法之根本,而解释不可避免地加入了释宪主体的主观价值判断。但对于具体的规范条文则允许释宪主体在一定程度上做出价值判断和主观评价,解释的目的是保证对宪法文字的理解符合宪法的原则与精神,以保证宪法的适用。
  在我国对此争议最大的现实问题是宪法解释的对象仅指《中华人民共和国宪法》,还是包括了《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》在内。首先需要回答的是这两部基本法是什么性质的?是宪法性的还是法律性的?
  香港和澳门地区的基本法规定的是两地最基本的政治、经济制度,起到了规定两地区在回归后最核心最重要制度的作用,但是这两部基本法并不适合当作宪法来看待。首先,我国是一个单一制国家,单一制国家最重要的标志就是一国只有一部宪法,针对某个特殊地区的法律规制是否属于宪法是值得质疑的。其次,两部基本法虽然规范的是政治经济体制,但是相当细致、条文较多,与宪法原则性的特点也有所区别。再者,全国人大常委会对此作出的解释也是源于两地司法实践而引发的解释请求,解释结果适用于这两个地区的司法案例,并没有全国范围的普适性,也就并非是真正意义上的宪法解释,不符合宪法解释之本意。而且如果认可了基本法作为宪法解释的对象,那么《国旗法》等涉及宪法内容的法律的解释就都会被理解为宪法解释的对象,而对于《宪法》的解释显然和这些法律解释是有所差别的。因此,宪法解释的对象应该是指适用于全国范围内的《宪法》的条文。
  笔者在对宪法解释对象上持较为保守和谨慎的态度,认为宪法解释区别于一般的法律解释,因为宪法解释在一定程度上是阐明宪法的本意,是对宪法的解读,其效力决定了宪法解释需在谨慎的态度下和必要的时候才能进行。
  二、现状:宪法解释之误读
  (一)我国宪法解释的实践
  我国宪法解释制度的建立曾经走过一段曲折的道路。我国在1954年《宪法》中将监督宪法实施的权力赋予了全国人民代表大会,并确立了全国人大常委会作为全国人大的常设机构,全国人大常委会的职权有19项,但并没有对宪法解释作出专门规定;1975年的《宪法》完全删去了1954年《宪法》中有关宪法保障的内容,宪法解释体制更是无从谈起;1978年《宪法》同1954年《宪法》一样,用概括加列举的方式规定了由全国人民代表大会行使监督宪法的权力,同时在其中的第25条第3项,首次规定全国人大常委会有权解释宪法和法律,制定法令,也就是说我国首次赋予了全国人大常委会的法律解释权。我国现行《宪法》即1982年《宪法》将宪法解释权明确规定由全国人大常委会来行使,并将“解释宪法”和“监督宪法的实施”放在同一个条款中。
  认为我国有宪法解释实践的观点归结起来主要是以下几类:
  1.认为我国迄今为止人大进行了七次释法,它们分别是:(1)1990年4月4日第七届全国人大三次会议上与《基本法》同时通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》;(2)1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》;(3)1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国国籍法〉在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》;(4)1999年6月26日九届全国人大常委会第十次会议通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第3项的解释》;(5)2004年4月6日作出的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第7条和附件二第3条的解释》;(6)2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》;(7)2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《全国人大常委会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第13条第1款和第19条的解释》。
  2.认为1979年9月13日全国人大常委会通过的《关于省、自治区、直辖市可以在一九七九年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》,1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》,1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议三年不开张,开张吃三年》,1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,1993年第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,1996年第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于继续发展法制宣传教育的决议》,1999年第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》等决议、决定属于宪法解释。
  (二)我国宪法解释似是而非?
  1.全国人大常委会作出的关于港澳问题的解释是否是宪法解释?
  1990年通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》主要解决的是《宪法》第1条的规定与《香港特别行政区基本法》5条之间的矛盾。《宪法》第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”《香港特别行政区基本法》5条规定:“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”也就是香港特别行政区基本法的这一条规定是否与宪法规定有矛盾呢?这里还涉及到《宪法》31条的规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由

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