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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
金融正义视阈中的我国普惠金融立体规制研究
【英文标题】 A Research on the Regulation of the Financial Inclusion from the View of Financial Justice
【作者】 原凯【作者单位】 华侨大学法学院
【分类】 金融法【中文关键词】 普惠金融;金融正义;市场化监管
【英文关键词】 financial inclusion: financial justice: marketized supervision
【文章编码】 1000-5072(2019)07-0085-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 85
【摘要】

作为一种新兴金融平权理念,普惠金融是金融正义的直接体现,普惠金融不仅包含了金融正义的自由核心,也指向了金融正义的公平维度,其中既有个体金融交易的公平,也有金融交易对社会整体公平的提升。循此,进而借鉴相关国际实践中的共识,我国普惠金融制度建构应在倡导市场化的大前提下,以去行政化为主要内容,兼顾行为监管和关联配套机制建设,构筑普惠金融立体规制框架,从而为普惠金融的长远与均衡发展奠定基础。

【英文摘要】

As a new egalitarian thought in the field of finance, the financial inclusion is the implementation of financial justice, which not only includes the core thinking of freedom, but also points to the justice dimension of financial justice. The justice in finance covers both the justice of individual transaction and the society as a whole. Along with this path and also drawing on the consensus in relevant international practice, China’s inclusive finance should be market-oriented while promoting a more liberalized supervision which should take the conduct supervision and infrastructural institution into consideration. In conclusion, China can construct an multi-dimensional supervision which will set up an institutional framework to facilitate the long-term and balanced development of inclusive finance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1276358    
  
  

普惠金融(Financial Inclusion)一词是联合国在国际小额信贷年(2005年)的宣传文本中首次提出的,其基本含义是能够以可负担的成本有效而全方位地为所有社会成员提供金融服务。[1]自提出以来,普惠金融受到世界各国特别是发展中国家在施政上的普遍重视,并在世界范围内得到了广泛的实践,发展出了各种各样的经验和模式。作为金融领域平权主义思想的体现,普惠金融究其实质是一种对受金融排斥社会弱势群体加以包容和赋权的理念,蕴含着对金融正义的深层诉求,是现代金融发展的潮流和趋势。而构筑普惠金融规制体系,既是金融正义对合法性前提的内在要求,也是普惠金融自身制度化生存和长远发展的必由之道。但在现实中,普惠金融虽然存在于国际组织和各国政府的政策中,存在于驳杂不一乃至野蛮生长的金融实践里,但其规范制定进程严重滞后。就我国普惠金融规制现状而论,其面临着法律“缺失”和“失法”的双重问题,即相关法律空洞而无操作性或相关规范“政策”特质突出而法律品格不足,因此从法律角度研究普惠金融规制的理论与实践对于普惠金融的发展无疑具有莫大的现实及长远意义。本文将分为四个部分展开论述:第一部分从金融正义的合法性前提出发探讨普惠金融规制的法理基础和国际实践,并对我国普惠金融规制现状做出归纳,第二部分是对普惠金融规制的核心部分即市场化监管模式的详细阐述,第三部分以村镇银行为例探讨普惠金融的行为监管问题,第四部分则是从普惠金融交易成本的角度研究关联基础配套制度的构建。

一、金融正义与普惠金融合法性建构

普惠金融规制的根本目的是对普惠金融合法性的建构,而建构普惠金融合法性也是普惠金融核心价值即金融正义的必然要求,从法理上蕴含着正义与合法性之间的深刻辩证。所谓正义,其元素不外乎自由、权利、平等和法治等,以罗尔斯为代表的英美新自由主义和以哈贝马斯为代表的新法兰克福学派等两大法哲学流派都对正义做了深入探讨。罗尔斯在其名著《正义论》中将“平等”视为正义第一原则,而罗尔斯所指的平等是人们基本自由的平等,他认为“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利……(即)确定与保障公民的平等自由……这些自由都要求是一律平等的,因为一个正义社会中的公民拥有同样的基本权利”,从而“所有的社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等地分配”。[2]由此可见,在罗尔斯这里,正义以自由(表现为基本权利)平等而普遍存在为第一要务和价值预设,以此衍生出各类机会的均等和保护弱势的社会正义。正义是“实质”的,并对合法性优位。但罗尔斯也承认程序与实质密不可分,任何正义终需具备合法性外壳,两者在大多数情况下是融合的;哈贝马斯从社会交往理论的角度强调了正义应具备合法性,及其形成路径的正当性,对罗尔斯在先的价值预设持质疑态度。哈贝马斯认为合法性与正义性是同一的,合法即共识,共识即正义。在哈贝马斯这里,正义核心是合法性——某种由共识达致的“形式”。但哈贝马斯并不否认交往与共识需要从某些道德规范出发,形式正义不能完全排除某些正义的“实质”。[3]可见,无论如何解读,正义都与法治或合法性密切相关,是法律之下社会自由与平等的状态,是个体与整体意义上的公平。申言之,金融正义也同样意味着合法前提下的金融权利与自由,个体金融交易与整体金融体系的公平。在普惠金融领域,金融正义表现为适当规则之下人人平等而自由享有基本金融权利和均等交易机会,且个体通过金融消费者保护机制达致交易公平,而社会各阶层因金融交易成本降低都得到福利增益,从而最终构建以市场原则为核心,从个体到整体全面公平的金融体系,而此种适当规则既是普惠金融合法性前提的直接表现,也是普惠金融开展的社会共识基础(哈贝马斯)和程序正义(罗尔斯)。

普惠金融的“正义”意蕴及其合法性建构并非纯粹的理论推演,同时也有相关制度实践特别是国际层面制度实践的呼应,这反映了金融正义的某种国际共识。联合国将普惠金融定义为全体居民能以合理价格获取任何金融服务,认为政府、民间组织和私营部门应创造有利于普惠金融的政策环境并加强其与正规金融的联系,普惠金融机构应有明确监管规则和行业惯例约束,相关组织、财务和机构上的可持续以及通过市场竞争机制实现客户对普惠金融服务的选择权。[4]从实质正义看,联合国指出普惠金融应尊重市场逻辑,并兼顾其社会性,实现包括弱势群体在内的全体居民对金融服务平等和普遍的选择权;从形式正义看,联合国强调普惠金融应尽可能包含合规性较高的正规金融,并要求各方在政策环境、监管规则和行业惯例等“合法性前提”约束下行为。20国集团(以下简称G20)及其附属组织的相关论述尤为全面,构建了普惠金融的原则、规则框架和行动计划。 G20提出,普惠金融指所有工作年龄人群都能有效获取正规金融体系提供的全系列金融服务,为此应建立(1)有利于竞争并可监测的市场化监管;(2)含赋权内容的金融消费者保护;(3)以数字技术为基础的数字普惠金融;(4)与现有金融安全体系兼容的普惠金融规则等四大支柱[5],以提高普惠金融的可持续性和参与水平,降低普惠金融的结构成本[6]和风险。与联合国相比,G20的认知更全面,增加了金融交易公平的观点,强调了数字普惠金融降低金融交易成本的观点,同时对普惠金融的安全维度做出考虑。纵观国际组织的诸多陈述,其观点可总结为:普惠金融是奠基于某种顺应市场化的监管规则(合法性)之上的金融理念,着眼于公平正义在金融领域的全面表达,包括金融权平等和金融交易自由的实现以及金融消费者主权下供需利益的平衡,即所谓金融自由和金融公平,同时普惠金融须以金融交易成本削减为前提,而这须通过完善关联基础配套制度加以实现。

我国不仅有普惠金融国家规划,同时也积极参与和贯彻普惠金融国际共识。2013年11月党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“发展普惠金融”[7],而2015年中共十八届五中全会通过的第十三个五年规划[8]建议中更进一步要求发展普惠金融,着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》(以下简称《规划》)及G20杭州峰会通过的《二十国集团数字普惠金融高级原则》(以下简称《高级原则》)细化和推进了党中央全会和五年规划中关于发展普惠金融的方针,积极提倡和落实了普惠金融领域的国际共识,《规划》明确指出普惠金融是指立足于机会平等和商业可持续原则,以可负担成本为社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务,《规划》和《高级原则》为我国发展普惠金融描画了新时代和数字环境下的路线图,上述党和政府的各项文件对普惠金融在我国发展做了长远规划和具体制度构想,表达了对普惠金融理念在我国全面付诸实施的殷切冀望,[9]也为国际普惠金融事业做出了重大贡献。但目前我国普惠金融规制体系作为“合法性外壳”与政府愿景不相匹配,有着法律“缺失”和“失法”的双重问题,前者并非指法律规范的不存在,而是指“一方面有法可为,另一方面权义责界定模糊与虚无缥缈”,从而“可以预见的后果就是,法律权威的迷失与金融普惠目标的失之交臂”,后者则是指普惠金融规范体系严谨性的缺失,普惠金融规制“走的并非一条高度规范,严格体系的法律化路线,而是法律问题严重政治化、空泛化……与法律品质格格不入”。[10]有学者进一步从制度层面指出,我国普惠金融主要障碍在于政府监管错位,其过度干预的“监管越位”或监管不足的“监管缺位”是为病征,另有金融知识普及教育体系落后以及征信体系未完善等也是我国普惠金融发展的制度性掣肘。[11]

基于金融正义理念、相关国际共识、国家规划以及我国普惠金融规制的现状,我国普惠金融规制体系应至少包括以下几点:一是以自由化为核心,遵循市场化路径,这是普惠金融商业可持续性的根本,这就要求监管方式的市场化,免除不当行政干预,这也要求监管内容的定制化,依据监管对象的类型来确定具体的监管内容,这还需要监管外延的扩展,寻求包括传统行政监管在内的多元治理方式;二是确立消费者主权,通过行为监管达到金融交易过程公平,提升社会公众特别是弱势群体对普惠金融市场的信心,这是普惠金融拓展性的保障,这就要求监管部门和行业协会加强对普惠金融市场公平交易的规范化指引以保障相关金融消费者的公平交易权,做好金融机构内控机制建设和信息披露,以提升相关金融消费者的交易安全权和知情权,优化以人行地方分支为中心的行为监管基层架构,以维护相关金融消费者的依法求偿权;三是提升关联基础配套制度供给,包括数字普惠金融开展、社会信用体系完善和普惠金融综合促进政策采行,这样才能降低乃至消除信息、信用和结构性成本,促进监管模式的市场化转型,增加社会整体特别是弱势阶层的福利,从而成就普惠金融发展的社会前提。

二、普惠金融规制的自由之维——作为核心的市场化监管

普惠金融定义主要从政策理念出发,既无实定法上界定,也没有法学界共识。普惠金融的外延也在不断扩充,就服务类别而言,普惠金融服务从信贷类扩展到股权、保险、租赁和其他金融服务上;就机构载体而言,普惠金融机构从银行类金融机构扩展到其他传统金融机构和新型金融机构;就制度建设而言,普惠金融制度从金融体系内变革扩展到社会信用、互联网基础设施和金融消费者保护等,由于普惠金融涉及面广,变动不居,因此难以通过集中、统一但又相对滞后的立法加以调整,而更应通过不断演化和自适应的监管(包括他律和自律监管)加以调整,而以监管为核心的金融治理也是现代金融制度供给的主要特征。

作为普惠金融合法性前提,普惠金融监管的基本原则尚未有共识,但市场化方向应分歧不大,其意在减少行政管制,按照市场自身规律来设计监管,使其促进而非阻碍市场竞争,普惠金融的市场化监管也是对市场主导,机会平等和可持续普惠金融的法制呼应,是普惠金融规制的核心要义。

(一)自由化导向的普惠金融审慎监管

普惠金融市场化监管首先要求监管部门给予普惠金融机构准入和经营自主,在透明和法治的前提下减少微观行政干预。巴塞尔委员会普惠金融应用核心原则指引指出,在准入阶段的行政许可方面,特定金融机构的许可范围必须由监管机构或法律法规明确规定,其应足够广泛以保护市场创新,在机构资质方面,应奉行一致准入标准(在股东、董事、高管、初始资本来源和最低注册资本等方面),但也应适用分层准入等差异化框架以反映市场实际风险状况。在经营阶段,监管机构固然应在监管报告、监管技术、风险控制、执法处罚和公司治理上有硬性或者软性要求,但这一般都以信息披露、事后监管和行为引导方式进行,对普惠金融要强调其有别于传统金融,适用包容性监管。[12]巴塞尔委员会上述指引无疑体现了普惠金融监管的市场化国际共识,对成员国实现普惠金融的市场主导和商业可持续有着相当意义。

因此,作为典型的普惠金融机构,小贷公司在监管上就应适用市场化导向的“包容性监管”理念,根据以上指引做到虽然在准入上许可法定,但在资质或门槛标准上尽量地透明与宽松,在经营上固然须有若干审慎要求,但力求最少,在具体内容上注重信息披露等事后监管手段的运用。当然,许多经营普惠金融业务的机构还包括银行这样的传统正规金融组织,其在准入和经营上必然有着许多出于审慎考虑的刚性约束,与小贷公司这类非存款类放贷组织在监管上会有本质不同,但就普惠金融业务而言,监管部门也完全可以对其实施差异化监管,从而改变正规金融对普惠金融业务较为冷淡的现状。

但反观我国现状,小贷公司这类造成金融系统性风险和社会风险可能性较小的非存款类放贷组织和普惠金融机构仍受到许多不当监管,这与巴赛尔组织相关指引所提倡的去行政化“包容性监管”图景相去甚远,具体表现为小贷公司相关规范内容粗疏,而监管则偏向于职权混乱的属地化模式,这使得无论是小贷公司的准入还是经营都受到包括中央部门规章与地方条例在内的许多条框的不合理制约,再加上许多职责不清乃至重叠的地方金融部门对小贷公司政出多头的监管,于是乎对小贷公司的不当行政干预成为当下常态。[13]因此,当前应首先以我国《非存款类放贷组织条例》的制定为契机,参照国际成熟经验和巴塞尔委员会普惠金融应用核心原则指引,为我国小贷行业制定一部高位阶和专门性的法律规范,为小贷公司监管的透明化和法治化树立前提;其次在具体内容方面,虽然在当前的《非存款类放贷组织条例》征求意见稿(以下简称征求意见稿)中还有若干的审慎性规定,如授权监管部门制定非存款类放贷组织的融入资金余额与资本净额比例上限的相关标准,但从其大略观之,征求意见稿的确倾向于采取了极为宽松的审慎监管甚至非审慎监管的模式,对包括小贷公司在内的非存款类放贷组织的准入和经营原则实行形式审查,为其制定适用于普惠金融的包容性监管框架;[14]再次监管机构设置上,征求意见稿将小贷公司监管权统一归拢到省级政府层次,消除了小贷公司地方多头监管和不当行政干预的弊害。从征求意见稿可见,我国在普惠金融监管上遵循的是以自由化为导向、在准入和经营上去除微观行政干预的市场化路径,致力于促进竞争性普惠金融市场的形成。

(二)类型化基础上的普惠金融适合监管

普惠金融市场化监管并非放任不管,而是要探索符合市场规律的监管模式,并根据相关机构和业务的性质在审慎与非审慎以及一致和差异化监管之间相机抉择。从前者来说,应考察机构性质,如果是银行业金融机构,则宜采取审慎监管,而如果是非银金融机构,则可采行非审慎监管,另外关注业务功能,存款类金融业务一律应审慎应对,除此之外则适用非审慎监管即可。就后者而言,在确定采取审慎或非审慎监管,并适用大致相同监管原则前提下,应基于比例原则对普惠金融业务或机构采取差异化监管,其中应特别考虑监管对象的风险状况和系统重要性等方面。当然,任何监管模式都应保证监管合法、独立和完备,防止监管套利或规避发生,这也是巴塞尔委员普惠金融核心原则指引的观点。

目前我国普惠金融领域存在各种类型的金融机构,从不同角度来看,既有传统商业银行,也有新兴的村镇银行;既有大量持牌非银金融机构(指经过金融行政许可而从事普惠金融业务的机构),也存在着许多非持牌非金融机构(指未经金融行政许可且注册为一般商事组织的机构如小贷公司);既有存款类非银金融机构(如农村信用社),也有非存款类放贷组织(包括持牌的消费金融公司和汽车金融公司,非持牌类的小贷公司、投资公司和担保公司等)。在普惠金融机构形态如此芜杂的情况下,应根据普惠金融业务的具体内容和所属机构的性质来灵活适用审慎监管与非审慎监管以及一致监管与差异化监管,从而使得任何特定的普惠金融机构和业态都能得到与其自身性质相适合的监管。

以小额信贷业务为例,如果是小额信贷业务归属于小贷公司,则应考虑到其所涉公众利益较小,以及降低运营成本和节约监管资源的因素,适用非审慎监管模式,摆脱监管对其偿付能力和系统风险的指标约束和考核,将监管重点仅仅放在其运营的合规性上,这将使得小贷公司只要遵守既定的法律法规就可以最大程度地免除监管羁绊,极大保护了小贷公司的经营自由和创造性。但如属于存款类金融机构的小额信贷,则即使业务性质相同,其所受监管也必完全不同,如我国农村信用合作社发放的小额信贷,由于农信社的存款类金融机构性质,其从事业务必然要接受银保监会的审慎监管,我国目前对农信社实行以风险为中心的审慎监管机制,并确定其总体向商业银行过渡的方向,银行类监管指标成为约束其业务行为的主要参考。当然,在不违反监管一致性原则前提下,对于农信社小额信贷监管可以基于农村合作金融机构分类审慎监管规范做差异化处置,以反映机构性质和相关业务的真实风险状况,考虑的因素包括涉农客户的具体情况、城市资金反哺农村的政策需求等,差异化监管的具体内容可以体现在小额信贷业务的准入和经营方面。[15]

(三)市场化语境里的普惠金融多元治理

市场化语境里的金融规制,其内涵不仅止于传统分业框架下的刚性行政监管,还囊括了其他更为贴近市场需求和行业发展实际的多元治理机制,如部门联席会议、行业自律规范乃至机构内控机制等。同样,普惠金融领域也存在多元治理机制,以消除分业监管单一、刚性和滞后的弊端。当前我国普惠金融机构虽以银行业为主体,但仍囊括了大量持牌非银金融机构和其他创新型金融商事主体,在分业监管架构下这必然涉及多元监管主体,必然产生普惠金融规制上的权责划分和联席协调。除此以外,普惠金融领域还存在大量定性不明的金融创新以及监管缺位的非持牌金融机构,监管部门过早的刚性行政干预往往会窒息普惠金融的生机,适用机构内控和行业自律等软治理方式则可能更为适当。

以P2P网络借贷而论,其监管就经历了从工商部门放养到银保监会牵头圈养的过程,其间相关监管部门对P2P网贷的性质、规制及其他方面的认知一直与市场实践存在鸿沟,从最初简单工商登记下的科技公司到银保监会监管意图中的信息中介,从银保监会监管意图中的信息中介到市场实践中的类金融机构,监管部门与市场实践存在类似猫鼠游戏的博弈。而在P2P网贷的治理实践中发挥不可或缺作用的则是企业内控和行业自律机制等软法,这不仅是因为网贷之前经历的放养过程,还因为网贷法律法规的缺位和上述监管部门的认知不足和错位,使得网贷领域的软法治理的作用凸显出来[16]。不但内控机制良好的P2P平台得到更大的市场份额,推动了行业发展,而且要求贴近市场实际,保护创新的行业自律在P2P网贷领域发挥主导作用的呼声也越来越得到各方的认可。[17]

实际上,不仅是P2P网贷行业,更广泛意义的互联网金融近年来愈益成为普惠金融的重镇,而由于互联网金融的创新性和易变性的特点,使得较为刚性的传统行政监管难以对其做到适当监管,再加上考虑到保护市场新兴事物与减少行政干预的需要,近年来中央和地方各级政府往往都更为重视创新社会治理的重要作用。以互联网金融的行业自律为例,2015年《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、2016年《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等都从中央层面明确部署了互联网金融行业组织与行业规范的创建工作。从地方层面来说,上海和深圳也在各自互联网金融地方立法中展开自律机制建设,其中上海自贸区更是获得国家支持,由在沪金融市场组织(主要是行业自律协会等)承接部分中央层面的金融监管职能,从而使得监管能贴近市场和保护创新。[18]

三、普惠金融规制的公平之维——以村镇银行为例的行为监管



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