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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
《预算法》视阙下政府性基金的法律规制
【英文标题】 Legal Regulation of the Governmental Funds under the “Budget Law”
【作者】 岳红举【作者单位】 河南大学经济学院{讲师,法学博士}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 立法制;审批制;专款专用;政府性基金;政府性基金预算
【英文关键词】 legislative system; examination and approval system; governmental funds; public property law system
【文章编码】 1000-5072(2019)07-0076-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 76
【摘要】

公共财政汲取方式的差异导致法律规制方式各不相同,并且规制程度也有强弱之分。基于私有财产权的让渡方式差异,基本公共物品的供给需经由税收法定和法律保留原则来保障其民主性及正当性,而特定公共物品的供给则需经由成本补偿原则以实现财政公平。作为中国财政实践的特色工具,政府性基金具有课征与支出的特定法律关联性、国家政策性以及财政辅助性等基本属性,其设立应采用立法制而非行政审批制,并纳入政府性基金预算实行专款专用。现阶段我国预算管理对目录基金与非目录基金不加区分,一并转入一般公共预算的做法,不能保障基金征收的合法性与合理性。《预算法》第九条在规范政府性基金预算管理的同时,将政府性基金的设立依据涵摄于内,具有了规制基金设立的法律效力。政府性基金的范围宜采用扩张解释,具有政府性基金基本属性的资金均需经由法律、行政法规而设立,以符合财税法定和财税民主原则的要求。

【英文摘要】

The different drawing ways of public finance induce different degrees of legal regulation and the ways of regulation. Based on the different intensities of the infringement of private property rights, the basic public goods should insist on democracy and legitimacy through the principle of taxation legalism and legal restraint, but the specific public goods is required by the cost compensation principle for the realization of the financial fairness. As a Chinese characteristic tool for the finance practice, the governmental funds possess some basic properties, such as specific objects, expense, legal correlation, policy-type and complementary, which should be based upon the legislative system rather than upon examination and approval system and should be included as special funds in the governmental funds budget. When the 9th term of the “Budget Law” restrains the management of the governmental funds budget, it has contained the establishment of capital projects, with the regulatory functions to the governmental funds. The scope of government funds should adopt the expanding explanations, and the special funds with their basic attributes should be set up in legislation, incorporated into the budget management of government funds to realize the integration of funds collection, support and management. In doing so, the public property regulation system featured with a link between legislative establishment and administrative examination and approval will be formed.

【全文】法宝引证码CLI.A.1276355    
  
  

一、问题的提出

属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务。[1]基于公共物品的外部性,难以经由市场机制有效供给,近现代国家莫不通过公共财政介入的方式来弥补市场供给的失灵。国家一方面利用政治权力向市场征收税收以维持基本公共服务成本,另一方面又利用成本补偿原则向特定受益人征收行政事业性收费以维持特定公共服务成本,从而在市场和政府之间形成互补关系。由于政府的财政收入最终源于私人财产权的让渡,只是让渡方式存在差异,从而诞生两种不同的法律规制路径:税收实行立法设立制,行政事业性收费实行行政许可基础上的审批设立制,两者共同纳入一般公共预算统筹使用,体现公共财政理念。对政府性基金的法律规制,现有理论研究与实践主要集中于以下两个方面:第一,现有文献关注了资金项目与税、费、租的关系,并分化出两种规制路径——立法设立制与行政审批设立制。第一种观点是基于政府性基金的税收属性而认为应当参照税收立法。如部分学者认为我国的政府性基金可以分为附加税类、资源税类、环境税类等类型。[2]吴旭东、张果认为政府性基金与特定目的税具有相同的价值追求。[3]所以,在设立依据上,陈融提出政府性基金应纳入权力机关的设立和审批,以立法作为设立依据。[4]熊伟认为应将立法设立依据确定为法律,最起码是行政法规,[5]但陈发源则坚持认为应限定为法律而非行政法规。[6]另一种观点是基于政府性基金的收费或租的性质坚持行政审批制。如贾康、刘军民认为政府性基金是国家针对基金受益主体征收的一种费用。[7]冯俏彬将则土地出让金等纳入政府性基金预算管理的资源租也视同为政府性基金。[8]在财税实践中财政部也一直坚持政府性基金预算资金与政府性基金概念等同,[9]以至于一直参照行政事业性收费的行政审批制来设立政府性基金。[10]第二,现有研究成果普遍认可政府性基金具有优先发展或者限制特定行为的社会功能,但对基本功能认知的差异呈现出两种不同的规制路径和改革思路。一种主要集中于财政学界。如孙忠欣认为政府性基金是地方政府的主要财政来源,管志华、蒋长流坚持预算资金应优先保障县级财政发展城镇化建设。[11]但对当前我国政府性基金收入增长过快、侵蚀税基、分化税源、增加企业和居民负担的情况,孙志认为应该坚持专款专用,[12]唐仲、张绘认为应该转为专项税并最终取消政府性基金预算。[13]另一种规制路径主要反映在法学界。他们认为政府性基金是特定受益主体缴纳的优先发展特定公共事业的财政资金,在缴纳主体与其受益之间具有特定的法律关联性。[14]岳红举、单飞跃还认为,政府性基金不应替代税收的公共财政职能,政府性基金预算也不能替代一般公共预算职能,只能支持和发展与特定缴纳主体具有潜在受益的特定公共物品和服务。[15]

从现有文献看,目前的研究已经对政府性基金的法律规制进行了有益探索,在理论和实践上都产生了广泛且有益的影响。但总体来看,现有研究还存在如下局限:第一,现有文献更多关注了基金与税、费、租的关系,但并未抽象出政府性基金的特有属性,片面提出转为税收或者实行税收立法,可能脱离中国的财税实践。第二,现有文献虽然意识到政府性基金的设立依据较低,应当提升法律位阶,但对设立依据的法理基础未能深入研究,尤其没有关注预算统筹行为可能规避基金设立依据的限制,特别是《预算法》九十二条规定的法律责任。第三,现有文献忽略了新

预算法》对政府性基金预算管理的要求,尤其是对资金设立法律依据的规定。

理论与实践的脱离也反映在理论指导财税实践方面的短板,具体表现在两方面。一方面,当前国务院和财政部只关注于政府性基金统筹使用的必要性,而未能触及资金征收的合法性。另一方面,如果继续按照行政审批制,财政部今后完全可以依据财税〔2016〕33号文件赋予自己的审批权,开征政府性基金,纳入政府性基金预算后再转入一般公共预算统筹使用。此类措施是否会导致政府性基金预算与一般公共预算的相互替代。目录基金与非目录基金的设立依据不同,一并转入一般公共预算的行为,是否存在规避法律限制的嫌疑。[16]对这些问题,当前理论界和实务界鲜有讨论。

从语义上理解,政府性基金预算与一般公共预算能否统筹衔接,关键取决于预算资金的公用性或专用性,但公用性与专用性的背后是法律规制的异同,因为不同的资金筹集方式承载着不同类型的支出,由此引发不同的规制方式及规制强度。[17]那么,对政府性基金的法律规制是采取立法制抑或审批制,是专款专用还是专款公用,这不仅决定着政府性基金的课征依据,直接影响政府性基金预算能否与一般公共预算统筹衔接,还将决定当前乃至今后中国财税制度的改革路径。

基于此,本文首先分析政府性基金与税收、行政事业性收费的不同属性,比较公共物品供给的不同法律规制机理;其次,采用法教义学分析方法,分析新《预算法》对政府性基金预算的法律规定,尤其是九条对预算资金设立和支出的法律限制,抽象出政府性基金的法律规制路径;最后,结合中国财税实践,认为政府性基金应实行立法设立制,实行专款专用,并对今后政府性基金的改革提出现实路径。

二、规制方式与规制程度的选择对政府性基金的影响

(一)公共物品供给的法律规制差异

2015年修改的《立法法》将税种的设立、税率的确定和税收征管等基本制度限定为法律,初步确立了我国的税收法定原则。相较于税收的立法设立制度,我国对政府性基金的征收却选择了另一条不同的规制路径,政府性基金自其诞生便被设定为行政审批制,以至于被贴上“乱收费”标签,长期脱离于预算管理并逐渐演变成为地方政府的“第二财政”。对政府性基金的概念和属性,实务界也是一直含混不清。1996年国务院在《关于加强预算外资金管理的规定》(国发〔1996〕29号)中,将养路费、车辆购置附加费等13项财政资金纳入财政预算的同时,第一次确认此类财政收入属于政府性基金。财政部依据《政府性基金预算管理办法》(财预字〔1996〕435号),初步建立了政府性基金预算,但也未界定政府性基金的属性与范围。2010年,财政部制定了《政府性基金管理暂行办法》(财综〔2010〕80号),对政府性基金作了初步界定,即“各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金”。《暂行办法》无疑为政府性基金的审批设立制度提供了规范性支持,但也是对此类非税收入尾大不掉势态的默认。值得注意的是,政府性基金在为国家筹集特定财政资金的同时,也是对私人财产权及其收益的一种强制性分配,以至于有财政学者就认为,政府性基金是在我国税收立法权灵活性不够、基本公共服务和特定公共服务开支太大的情况下,为弥补财政缺口而筹集的财政资金,严格来讲就是税收。[18]

然而,将政府性基金简单等同于税收,会导致两个方面的问题:一是容易导致税收立法标准的混乱。按照税收法定原则的要求,政府性基金的征收对象、征收客体、征收标准、征收管理等基本要素需要法律规定,只依赖于税收立法规制将难以应对技术性、细节性难题,也是对中国税收立法能力的巨大挑战。在当前连基本税种都依赖于行政立法的现实条件下,无异于画饼充饥,反而不利于税收法定原则的实施。二是容易导致政府性基金预算与一般公共预算的相互替代。因为按照《预算法》九条第二款规定,政府性基金预算的编制实行以收定支、专款专用,如果将政府性基金等同于税收,势必需要按照一般公共预算的要求统筹使用而不是专款专用。那么,政府性基金预算也就没有存在的必要性了,这就与《预算法》五条第2款所提出的保持政府性基金预算完整、独立的要求相悖。

纵然,政府性基金与税收同属于国家凭借政治权力对私人财产权的强制征收,但就所涉资金的公共性而言,两者并无本质差别,都构成公民的财政负担。就公共物品的供给而言,采用政府性基金方式还是税收方式,取决于公共物品的性质。[19]一般公共物品由于非竞争性、非排他性而只能依赖于税收这种具有无偿性、强制性、固定性的征收形式。征收对象不特定、支出用途公用性成就了一般公共预算的公共财政特质,也使税收成为了现代国家中私人财产权对国家让渡强度最高的强制方式。同样,也就决定了对税收的规制强度和规制方式,采用立法制,经由议会立法方式设立税种、税率和税收征收管理等基本制度,而不能交由行政立法或者行政规章来解决。

相较于税收提供一般公共物品的规模效应而言,特定公共物品如果全部交由税收提供则显得难以为继,也不符合其法理基础。一方面,与市场经济相伴而生的市场失灵、垄断、信息不对称、收入差距等问题,支配着政府职能从传统的公共物品供给发展到收入再分配、对特定风险的防范和经济稳定等职能。[20]社会基础设施、教育、通信和社会福利等特定公共物品支出规模不断扩大,单纯依赖于税收则难以支撑,这也与我国当前经济发展阶段所遇到的财政支出矛盾相吻合。另一方面,单纯依赖于税收供给特定公共物品也会遇到法理上的难题。由于特定公共物品要么只具有竞争性而无排他性,可能存在着拥挤效应和过度使用;要么只具有排他性而无竞争性,可能存在着供给不足或供给过剩。[21]拥挤效应和过度使用以及供给不足和供给过剩的现象,都源于特定公共物品虽然如同一般公共物品一样具有外溢性,但前者的外溢性小于后者。如果不能在使用者与付费者之间建立一定程度的对称性,特定公共物品的成本难以经由使用者付费而径直交由税收支出,则有违税收的公平理念,也难以获得民意的支持。

所以,现代社会公共管理和服务的提供还普遍采用行政事业性收费制度。就现代市场与政府的关系而言,凡是公共物品可以通过市场机制提供的,政府就具有辅助地位,政府应遵守“辅助国原则”,[22]相应地,使用者付费原则就具有优先地位。只有当国民认为已经超越市场所能承受的能力,出现一定程度的竞争性、排他性时,才需要国家的介入。行政事业性收费就是建立在使用者和受益者之间直接的对价关系,以合理标准补偿社会公共管理和特定公共服务的成本,市场主体可以在认为成本过高的情况下选择不使用,从而使私人财产权的让渡控制在受益者可接受的范围和程度。行政事业性收费也就具有了直接对价性、可选择性和需要成本定期评估等特点。进而在法律规制上,各国普遍采用行政审批制,通过立法机关明确授权行政机关以命令、规定等方式,经由行政许可、收费听证等程序来确定收费主体、对象和标准等要素以及成本核算、项目公示、定期评估等机制,使之符合行政效率原则。由于其所耗费的公共管理和服务成本体现为普遍性质的公共服务,财政收入纳入一般公共预算,财政支出也理当通过一般公共预算统筹解决,无需规定特定的用途。既然税收、行政事业性收费以及政府性基金等财政收入都是国家基于公共服务附加于私有财产权上的金钱给付义务,只是由于财产权让渡方式不同,从而决定了税收必须采用立法设立制度方能符合税收法定原则,行政事业性收费只能采用行政审批制方能符合行政效率原则,两者纳入一般公共预算管理方能体现公共财政理念。而对于政府性基金,则需要依据基本属性以及私人财产权让渡方式来确定法律规制的程度与方式,方才具有民主正当性。

(二)政府性基金概念的中国语境

囿于理论和实务极少关注政府性基金属性、功能定位的研究,学界一般比照德国或中国台湾地区的“特种公课”概念进行解读。[23]但笔者认为,即使“特种公课”与政府性基金概念具有一定的相似性,可以适当借鉴,但财税法治本就具有特定国别性,政府性基金的概念在我国已有较长的存续时间,《预算法》已经明确将政府性基金预算作为四本法定预算之一,这与西方国家普遍只存在单一预算(通常是公共预算)明显不同。此外,我国当前正处于工业化和城镇化快速发展阶段,交通、水利、城市基础设施和文化、生态保护等公共事业发展难以通过税收等一般公共预算统筹解决,从而决定了政府性基金及政府性基金预算作为中国特色财政发展的重要载体,将在我国财政管理的舞台上长期扮演重要的角色。[24]如果削足适履,将导致理论与现实脱节。所以,笔者仍主张使用政府性基金概念,并加以特定化、具体化。

与税收相比,政府性基金是对于特定群体所课征的公法上的金钱给付义务,基金缴纳主体与特定公共事业发展具有潜在的受益对价,如公法义务的免除、生产生活的便捷、环境的改善或者生产的可持续发展,[25]秉承的是受益者付费原则,在公共事业受益者和成本承担者之间建立适度的对价。当特定公共物品的成本过高时,市场主体具有可选择的空间,这就与特定公共物品的属性天然契合,反而更能体现财政公平原则,也有利于特定公共物品的供给。所以,政府性基金与税收在道德上没有优劣之分,只是职能作用不同。

基于政府性基金是对特定对象征收并专项用于特定公共事业的财政收入,基金缴纳义务主体和公共事业受益主体之间具有潜在的对称性。虽然对于每一个公共事业使用者来说,受益程度与其所支付的基金负担并没有直接的联系,但作为一个特定群体来说,其负担与受益总是“近似接近受益原则”。[26]由此,在基金缴纳义务主体和特定公共事业之间建立法律上的勾连便成为可能,使政府性基金预算支出符合缴纳义务主体的意志和利益。所以,政府性基金区别于税收和行政事业性收费,具有了如下基本属性:一是被课征群体与其受益之间存在潜在的关联性。不希望被课征的主体具有一定程度的选择空间,可以优先选择不需要缴费的公共事业,但如果选择某种公共事业,说明其已经同意或者认可缴费。基金的缴纳义务主体和特定公共事业之间存在潜在的利益对价,不是国家单方的权力行为,是国家与特定群体之间合意互动的过程。二是国家政策性。通过专款专用,优先发展国家支持的公共事业,而不能流入公共预算统筹使用。国家根据不同发展阶段、发展重点选择支持或者退出,并经由成本核算、目录公示、适时停征等机制,确保符合非盈利原则。三是财政辅助性。政府性基金是支持特定公共事业发展方向的财政资金,是一定期限内,国家基于一般公共预算难以支撑特定公共事业发展下的次优选择,财政收入并非政府性基金的主要目的,而仅能成为其附随目的。[27]

政府性基金虽然在负担与受益之间存在潜在的对称性,不如税收的无偿性但高于行政事业性收费的直接对价性;虽然特定对象财产权的让渡,强制性略逊于税收,但高于行政事业性收费的可选择性;虽然具有特定的政策性,课征强度低于税收的固定性,但高于行政事业性收费的成本定期评估特点。继而,相较于行政事业性收费中私人财产权的让渡强度与规制程度、方式的比例性,政府性基金的设立如果也依据审批制,将导致私人财产权的实质性侵害,悖离财政民主原则。所以,对政府性基金设立的法律规制只能参照税收

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