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【期刊名称】 《中国法律》
基本住房保障法立法使命解析
【英文标题】 Analysis on Mission of Basic Housing Security Law
【作者】 申卫星【作者单位】 清华大学
【分类】 立法学【期刊年份】 2011年
【期号】 1【页码】 35
【全文】法宝引证码CLI.A.1154060    
  
  基本住房保障立法的消息一经传出,即引来社会各界的广泛关注,特别是在目前房价高居不下的背景下,基本住房保障法的起草被赋予了极高的使命,基本住房保障法的颁布是否能让我们人人有房住?大众对该法充满了期待,然而基本住房保障法何以能承担如此重的使命?值得立法者思考。
  一、为什么要起草「基本住房保障法」?
  在1998年住房体制改革之前,中国大陆一直采用城镇居民住房配给制,即由国家为城镇居民提供住房,满足居民住房的需求。1998年城镇住房改革全面放动,住房供应体制也发生相应变化,由国家单一主导演变成国家与市场分层次负责模式,即高收入者从市场中购买商品房,国家向中低收入者供应房改房和经济适用房等。而当时问指向2003年时,住房市场出现了重大变化,从这一年起,我国住房制度开始过渡到全面市场化,商品房迅速占领住房供应市场,这一年成为了我国住房体制改革的分水岭。目前,房地产开发商掌握著我国住房供应的主动权,住房供需平衡完全由开发商把持。住房供应市场的垄断,使得房地产开发商能够牢牢地把持住房市场的供应量,利用旺盛的市场需求,创造了我国高房价时代。也正是这个原因,造成了房价虽高但销售却依旧火爆的状况。市场供应量的不足和供应渠道的单一是楼市问题的根由,亟待改变。
  在住房供应完全市场化的同时,住房市场又成为了资本乃至游资的重要投资渠道。特别是各式炒房团的出现,更是在楼市交易中推波助澜,加之与中国人固有的「有恒产方有恒心」传统思想观念的结合,这样一个刚性需求基础上的楼市便开始失去常态。近几年来,温州、山西「炒房团」的出现,「地王」的频现,以及开发商捂盘惜售、自买自卖等炒作现象,都是房地产过度投机的显现。房地产在很多地方已经成为公众最重要的投资工具。由於投资获利的层层加码,当前中国一些大城市的房价水平,极大超越当地居民家庭的可支配收入。有数据指出,在北京,建成区的房价与家庭收入之比目前已经超过了30倍,房价与租金(年)之比则超过了50倍;在上海的中心区,不少楼盘的单价超过10万元人民币,超过了当前东京核心区的住宅价格,而上海的单位土地产出不到东京的1/20。商品房这个中国住房市场的主要供应商品,越来越「商品」。的确,在当代市场经济条件下,住房已不再仅仅是民生消费品,同时也是具有资本属性的投资品。但我们在承认住房资本属性的同时,切不可忽略住房的民生性质。
  在住房市场化日益深入的背景下,住房保障法的起草意义尤为重要。住房保障法乃是市场经济运转的一项纠偏机制。市场经济以平等竞争为核心理念,以效率为价值取向,以人人都是理性人为假设前提,充分发挥价值规律在资源配置中的基础性地位。然後随著市场经济发展的不断深入,我们会发现,和任何一项市场机制一样,有其利必有其弊!在市场经济下,并不是每个人都具有同样的竞争力,当住房市场化走到极致,就会让那些在市场竞争中处於劣势者愈发困难,从而望房市而兴欢。然政府之设,在於保证人们基本需求的满足。住房保障制度作为一项重要的社会政策,其目的就是对住房市场化运转机制予以纠正,在住房供应体系上发挥政府的作用,改变住房供应渠道单一的缺陷,使得针对不同人群进行分层次的供应,对人们的房屋需求进一步合理分流。
  行文至此,不由得让笔者想起了那句老话,所谓「市场的归市场,市长的归市长」,诚如斯!通过住房保障法的制定,在商品住房市场之外,辟出专门领域来保障中低收入家庭的居住需求,改变现在不管有钱没钱都到市场拿房的局面。可见,住房需求的满足需要两个渠道:一则靠市场,通过商品房满足富裕阶层的多样化高标准住房需求;一则靠政府,通过保障性住房满足中低收入家庭的基本住房需求。住房保障法起草的目的就是借助法律的硬性规定,强化政府的责任,在土地规划、财税政策方面向土地保障制度倾斜,使得中低收入家庭的住房需求从商品房市场中分流出来。否则,供应渠道单一的问题不解决,人们对房屋的需求不进行合理分流,全国人人都涌入住房市场,政府无论如何调控楼市,其目标都无法奏效,反而会越调越高。此点对於政策的制定者不可不察,这也是住房保障法立法的初衷和原点。
  二、「基本住房保障法」究为何指?
  起草初期该法被称为「住房保障法」,後来才改称「基本住房保障法」,这短短七个字的法律名称到底蕴含著什麽含义,笔者试解析如下:
  1.基本住房保障法之「基本」—保基本
  基本住房保障法之「保基本」首先在於保障人们的基本需求、满足人们的基本权利—居住权。换言之,基本住房保障法,所要解决的不是「居者有其屋」,而是保障人们基本人权—居住权能得以实现,使得「居者有其屋」,所以在保障方式上基本住房保障法应侧重租赁式保障,产权式的保障仅仅是辅助手段。
  所谓「保基本」,除了保障基本的居住权得以实现,还包括该法的保障对象要尽可能的宽,要保障基本人群,特别是城市中低收入家庭、新入职人员、外来务工人员。这裹对於「夹心层」是否应予保障以及如何保障,在立法中争论较大。所谓「夹心层」,即指买不起商品房,又不符合廉租房和公共租赁房的申请条件的人群。笔者认为,可以在公共租赁房建设中设定多层次的租金标准,以满足「夹心层」的住房需求。这在房价奇高的大城市尤为必要。这部分人群的住房需求不能解决,就不能说基本住房保障法保障了基本人群。
  2.基本住房保障法之「住房」
  基本住房保障法提供的「基本住房」,要保障人们的基本需求。首先保障性住房面积设计既不能太小也不能太大,太小无法满足居住的基本需求,太大则与保障性住房的功能相悖,保障性住房只是保障人们的基本住房需求。基本住房的建设还要达到国家要求的住房质量标准,基本住房保障法应明确规定不能因保障性住房而有所放松,偷工減料。除此之外,保障性住房的配套设施、交通条件也要达到基本要求,区位也要便於人们生活,不能都设在郊区,要避免形成贫民窟,一般应与商品房插花进行建设。建议立法对以後的商品房开发商硬性规定一定比例的保障性住房配建任务。只有这样才能使得保障性住房真正具有保障功能。
  3.基本住房保障法之「保障」
  基本住房保障法之「保障」,需要明确基本住房保障法要保障谁、谁来保障以及如何保障,这三个问题。
  保障谁?在立法政策上,基本住房保障法的起草采取了大保障法的思路。基本住房保障法将中心建立在住房困难这一关键点上,

  ······

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