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【期刊名称】 《人民检察》
实行“两个适当分离”优化检察职能配置
【副标题】 湖北省检察机关在法律制度框架内的实践探索【作者】 湖北省人民检察院检察发展研究中心
【作者单位】 湖北省人民检察院检察发展研究中心【分类】 检察院
【中文关键词】 适当分离;检察职能;职能配置【文章编码】 1004-4043(2010)-12(下)-0005-5
【文献标识码】 A【期刊年份】 2010年
【期号】 24【页码】 9
【摘要】 湖北省检察机关诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能适当分离的实践,符合检察工作运行的规律,也适应检察工作实际。实行“两个适当分离”要把握“适度”原则,建立健全相应工作机制,保证做到有序衔接、互相促进。实践表明,“两个适当分离”强化了法律监督、加强了监督制约、促进了资源整合、提高了工作效率、推动了分类管理、优化了职能配置。
【全文】法宝引证码CLI.A.1191192    
  近年来,湖北省检察机关根据中央、高检院关于强化法律监督工作,加强自身执法办案的监督制约,优化检察职权配置的总体部署,在上级机关的支持和指导下,积极在法律制度框架内推进检察工作机制创新,探索在检察机关内部实行检察职能配置方面的“两个适当分离”,即诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能适当分离,涉及机构职责、部门关系、工作格局、运行机制、管理制度、资源配置等方面的一系列调整,初步显现出较好的运行效果。
  一、“两个适当分离”五项实践
  根据强化法律监督、加强业务管理、理顺工作关系的实际需要,湖北省检察机关实行“两个适当分离”的具体实践主要体现在以下五个方面:
  一是按照案件办理职能和案件管理职能适当分离的原则,湖北省检察院和全省15个市州分院从2007年开始陆续将职务犯罪大要案侦查指挥中心办公室改为单设机构,与反贪局、反渎局等案件办理部门并列,负责统一管理职务犯罪案件线索及其他情报信息;负责案件交办、督办和指定异地管辖;负责管理侦查协作事项等案件管理工作。逐步形成了指挥中心及其办公室负责职务犯罪案件的统一管理,反贪局、反渎局等具有侦查或者初查职责的部门负责职务犯罪案件办理的工作格局和机制。
  二是按照诉讼职能和诉讼监督职能适当分离的原则,根据中央深化司法体制和工作机制改革的意见,以及最高人民检察院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》的精神,湖北省检察机关从2009年9月开始实行抗诉职能和职务犯罪侦查职能适当分离,由公诉、民行和职务犯罪侦查部门分别负责承办。
  三是按照诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能适当分离的原则,湖北省检察院2009年11月统一部署在黄石、宜昌、神农架林区的13个规模较小的基层检察院推进内部整合改革试点工作,坚持“依法进行、强化监督、整合力量、优化职能、分类管理、监督制约”等六条基本原则,将现有机构统一整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个实际运行的工作机构。同时,各部不再单设负责人,而由一名副检察长兼任该部负责人,减少层级,实行扁平化管理;为满足需要,协调有关部门同意设五名副检察长职数。五个部内按照工作量配备检察官若干名,其他人员按履职要求合理配备,建立以检察官为主体,检察官向副检察长负责,副检察长向检察长负责的执法办案模式,并使力量向办案一线下沉,对各项工作按照受理、办理、审批、监督等基本环节进行整合并重新设计工作流程。实现了诉讼监督、批捕公诉以及职务犯罪侦查工作由诉讼监督部、批捕公诉部和职务犯罪侦查部分别负责的工作模式;形成了案件管理部统一负责案件(诉讼案件和诉讼监督案件)管理,批捕公诉部、职务犯罪侦查部和诉讼监督部分别负责有关诉讼案件或诉讼监督案件的办理的工作格局。
  四是按照诉讼职能和诉讼监督职能适当分离的原则,湖北省检察院在2010年上半年对省院机关部分内设机构职责进行了调整,组建审查批捕处,承担对公安机关移送刑事案件、市级检察院提请自侦案件的审查批捕,以及批准延长羁押期限的职能;将侦查监督处的职能调整为承担刑事立案监督、侦查活动监督以及对行政执法机关向司法机关移送刑事案件的监督等职能。同时,省市县三级院分别按照不同模式,探索实行公诉(指控犯罪)职能与刑事审判监督(诉讼监督)职能适当分离,省院公诉二处、公诉一处分别更名为公诉处、刑事审判监督处,有些市级院设立公诉处和主要负责抗诉职能的检察处,部分基层院按照内部整合要求成立批捕公诉部和诉讼监督部,分别承担公诉职能和对刑事审判活动的法律监督职能。[1]
  五是按照案件办理职能和案件管理职能适当分离的原则,湖北省检察机关注意发挥控告申诉检察部门“窗口”的统一受理和管理作用,将受理的公民、法人和其他组织对诉讼违法行为的控告,或者在受理申诉中发现的诉讼违法行为作为线索来进行管理,承担对这些线索的分流、督办、回复等案件管理工作,侦查监督、刑事审判监督、民事和行政诉讼监督、监所检察等部门则承担对控申部门移送的诉讼违法线索进行审查、开展法律监督调查、提出纠正违法意见或检察建议等工作。
  二、检察职能适当分离
  根据检察权运行的规律和优化配置检察职能的客观需要,各项检察职能应合则合、当分则分。到底是应当合并运行还是分离运行,要根据实际情况确定。上述五项实践表明,有些检察职能实行适当分离运行,既符合检察工作运行规律,也适应检察工作实际需要。
  (一)诉讼职能和诉讼监督职能适当分离。在我国,检察权即法律监督权,具体分为批捕、公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督等权能(职能)。中国特色检察制度的突出表现就在于,检察机关集诉讼监督和诉讼职能于一身,检察机关既是法律监督机关,也是司法机关。检察机关对诉讼活动的法律监督职能,主要是指我国检察机关具有独特的宪法定位,有权依法对诉讼活动进行法律监督;检察机关的诉讼职能,主要是指法律赋予检察机关通过诉讼的形式处理有关案件,有权依法审查批捕、审查起诉、侦查职务犯罪等。[2]这里先要明确的一点是,无论是诉讼职能还是诉讼监督职能,对于检察机关都是不可少的。两种职能并行不悖,完全不存在一些论者指责所谓“检诉合一”的弊端。质疑所谓“检诉合一”的意见提出检察机关既办案又监督,既是“运动员”又是“裁判员”,所以检察机关不应当保留诉讼监督权。我们认为,诉讼职能和诉讼监督职能都是检察机关的法定职能,而且具有不可质疑的科学性、合理性(限于本文主题,此处不再赘述),所以不存在将诉讼职能或者诉讼监督职能从检察机关分离出去的问题,而是要从检察职能的合理配置、理顺工作关系的角度出发,研究在检察机关内部诉讼职能和诉讼监督职能适当分离的问题。
  一方面,检察机关的诉讼职能和诉讼监督职能是可以分离的。检察机关作为法律监督机关依法享有批捕权、公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权等法定检察职权。这些检察职权对于一个检察院整体来说,应当是固定的、不可分割的。但是,为了保障检察职权功能的实现,检察职权如何分解,检察职能如何配置,应当根据实际情况予以确定。
  另一方面,检察机关的诉讼职能和诉讼监督职能也是需要分离的。一是从加强内部制约的需要看,长期以来,检察机关同一内设机构既承担审查逮捕职能,又承担刑事立案和侦查活动监督职能;或者同一内设机构既承担公诉职能,又承担刑事审判监督职能。这种由同一个内设机构同时承担诉讼职能和诉讼监督职能的模式,客观上造成既不便于对他方进行监督,也不利于自身严格公正执法的现实情况。二是从加强法律监督工作的需要看,当前,人民群众对司法、执法机关有法不依、违法不究、执法违法等问题反映相当强烈,但是检察机关的诉讼监督相对疲软,诉讼监督工作仍是检察工作的薄弱环节。一个内设机构身肩两种职能,实践中往往就将履行批捕、公诉等职能作为首要任务、硬任务,而将履行诉讼监督职能作为可有可无的次要任务、软任务,结果是两方面的职能互相影响、互相拖累,两方面的职能履行效果都不理想,削弱了法律监督的整体效能。三是从健全和完善科学合理执法程序和模式的需要看,批捕、公诉等诉讼职能和诉讼监督职能的运行规律是不一样的,批捕、公诉等诉讼职能侧重于对犯罪嫌疑人、被告人的追究,遵从诉讼规律,依照诉讼程序;诉讼监督职能侧重于对诉讼违法行为的处理、核实和纠正,遵从监督规律,依照监督程序。两者方向不同、对象不同、程序不同,将两者混同在一起,容易造成工作模式和运行特征的错位。因此,在坚持检察权的法律监督性质,检察机关的诉讼职能、诉讼监督职能两种职能都不可少的前提下,推动承担诉讼职能、诉讼监督职能的机构逐步分设,或者建立工作机制使两种职能分别运作,使诉讼监督成为专职而不是兼职,成为主业而不是副业,成为积极的活动而不是消极的应付,确保在适当分离的同时,诉讼职能和诉讼监督职能都得到加强,实行一定意义上的“诉讼不监督、监督不诉讼”,无疑是一个相对科学合理的选择。[3]
  (二)案件办理职能和案件管理职能适当分离。案件办理是指检察机关依照法律规定的职权和程序对案件进行处理的活动。检察机关办理的案件有两类:一类是诉讼案件,另一类是诉讼监督案件。诉讼案件的办理具体包括初查、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、处理申诉案件等等;诉讼监督案件的办理具体包括对诉讼违法行为进行审查、法律监督调查(诉讼违法调查)、渎职行为调查、提出纠正违法意见、提出检察建议、提出更换办案人意见等。案件办理是行使检察职权的具体体现,是履行法律监督职能的主要方式。案件管理主要指的是检察机关依照法律和检察工作规律对办案工作进行专业、统一、归口管理,加强流程监控、过程控制的活动。专业管理,就是由侦查指挥中心、举报中心、控申部门或者案件管理部等部门专司案件(线索)管理职责,加强案件专门管理,加大案件管理力度,提升管理专业性和有效性;统一管理,就是通过实行由特定部门统一受理来信来访、统一管理职务犯罪案件线索、统一管理诉讼违法线索、统一受理分流移送批捕和移送起诉案件等措施,可以有效防止资源浪费,促进科学管理,提升办案效率;归口管理,就是通过将流程监控、执法督察、执法考评等归口专门部门管理,以强化对执法办案活动的管理,提升办案质量。
  三、检察职能分离“适度”原则
  凡事皆有度,失度则失衡。诉讼职能和诉讼监督职能、案件办理职能和案件管理职能的分离,应当是“适度”的分离,应当掌握一个合理的“度”。所谓“适度”主要体现在以下三个方面:
  (一)保持固有职能,不是强行分离。在实行“两个适当分离”过程中,对于诉讼职能所固有的制约成分、案件办理所固有的管理内容,仍然予以保持,而不是不切实际地分离。从诉讼职能、诉讼监督职能的分离来看,检察机关的“审查批捕”、“审查起诉”工作,由于其属于诉讼活动且具有司法审查性质,因而必然包含某些“制约”的成分,这是其诉讼中司法审查性质的工作所固有的。我们所说诉讼职能、诉讼监督职能适当分离,当然仍要保持司法审查性质的诉讼职能中固有的“制约”成分。从案件办理职能、案件管理职能的分离来看,案件管理不是代理,案件办理也包含自身管理。同时,案件管理主要是对职务犯罪线索统一管理、对各个诉讼环节进行流程管理等,并不直接负责案件办理,也不是代理相关部门承担案件办理工作。
  (二)维持相互联系

  ······

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