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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
网约车规制中合作治理的框架及实现路径
【英文标题】 Framework and Realization Path of Cooperative Governance in Network Car Regulation
【作者】 陈丹陈阳
【作者单位】 天津商业大学法学院{副教授,硕士生导师,法学博士}天津商业大学法学院{在读硕士生}
【分类】 交通运输与邮电经济法【中文关键词】 网约车;政府规制;合作治理;自我规制
【英文关键词】 network cars;government regulation;cooperative governance;self regulation
【文章编码】 2095-3275(2019)03-0096-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 96
【摘要】 传统的政府监管手段难以对网约车进行全面监管,有必要在监管中引入合作治理模式。合作治理强调多中心、多层次、多主体,一方面需要政府内部不断完善协同治理,加强部门之间以及地方政府之间的合作,提升监管能力;另一方面也需要充分重视企业责任的践行、行业协会的自我约束以及社会公众的充分参与。
【英文摘要】 It is difficult for the traditional government supervision means to supervise the network cars in an all-round way,so it is necessary to introduce the cooperative governance model into supervision. Cooperative governance emphasizes multi-center, multi-level and multi-subject. On one hand,it needs continuous improvement of collaborative governance within the government, strengthening cooperation between departments and local governments,and enhancing regulatory capacity. On the other hand,it also needs to pay full attention to the practice of corporate responsibility,self-restraint of trade associations and full participation of the public.
【全文】法宝引证码CLI.A.1263476    
  
  共享经济是互联网经济时代不可或缺的高科技新兴经济形态,具有虚拟性、开放性、交互性、多变性等特点。近年来,网约车行业发展迅速,并日益成为共享经济在现代社会生活中的主要呈现形态之一,其规制问题遂即成为理论界与实务界共同关注的重大问题。2016年,国家交通运输委出台了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,旨在进一步规范网约车的运营。之后,各地均相应出台了适用本地区网约车管理的实施细则,总体来看,规范所起到的效用是良性的。然而,近期频发的与网约车相关的刑事案件再次引发了公众对于网约车安全性的担忧,其规制方式及有效性等再次成为社会普遍关注的热点问题。从共享经济形态具备的新型特征来看,传统的规制理念显然不符合共享经济的本质,传统、单一的规制主体及其手段难以对共享经济形态进行全面的规制。因此,需要在网约车监管中逐步引入合作治理的规制理念,调动和发挥多元主体共治的积极性和能力,即形成规制合力。一方面,合作治理需要政府内部进行协同治理的完善,提升规制能力,加强部门之间以及地方政府之间的合作;另一方面也需要充分重视企业责任的践行、行业协会的自我约束以及社会公众的充分参与。
  一、网约车规制中引入合作治理的价值
  随着行政法学的不断革新,治理理论逐渐被引入行政法的视野。与传统的统治不同,治理是指一种由共同目标支持的活动[1],这些管理活动不必完全依赖国家强制力来实现,管理活动的主体也不仅仅只有政府。在传统的政府监管理念下,行政组织的复杂性、行政组织灵活性的缺乏,以及在信息、资源、专业化方面的欠缺,使得其在面对新的、充满变化性的复杂问题时,显现出困顿与不足。而治理理论强调多中心化、去中心化,反对一味强调市场的作用,提倡多层次的治理和多种治理工具的并用。鼓励多元治理主体的广泛参与,尽可能拓展公共过程。合作治理强调从严格的科层结构转变为多元的治理模式,它更加强调多元主体之间的相互合作,通过互动的方式发挥各自的优势、整合分散的资源、协调多方利益,从而形成一个更加完善的监管网络。多元化规制是互联网经济的必然趋势,这就意味着立法机关、政府、市场主体相互配合、发挥优势,形成协同治理的合作模式,建立政府规制、行业组织自我规制和市场主体自律的全方位、多层次的合作性规制体系。
  (一)合作治理理论的内涵
  合作治理,又称为合作规制,作为近年来域外行政法的研究方向之一,逐渐被我国学者所关注。钱玉文认为,合作治理是公共规制和私人规制的联合使用[2]。高秦伟指出,合作治理是政府规制和自我规制相互交错的一种治理模式[3]。宋华琳认为,合作治理有赖于社会主体的参与、企业责任的践行、行业协会的自我规制和社会大众的参与[4]。本文将合作治理界定为社会组织和公众参与的自我规制与政府规制结合的治理形式。合作治理是公民个人和民间组织以参与主体的身份与政府共同参与、共同主事的一种治理形式[5],这种形式打破了传统以政府为主导的政府规制模式。合作治理意味着政府、企业、行业协会和公民个人以一种平等、自愿的方式共同管理社会事务。在合作治理的思路下,各参与主体地位平等,而不是以政府指导为核心。社会组织及个人本着合作的理念,相互协调,自我协调、自我发展、自我监督,平等地与国家进行规制合作,每个主体都有高度的自治性,有独立的权利和相应的责任。
  长期以来,为了实现行政目标,完成行政任务,国家一直普遍采取高强度的行政手段对相关客体进行约束,利用严格的法律、命令以及严厉的制裁手段来规制相关主体。然而,随着经济和社会的发展,这种高权管制已经不再符合社会的需求。在互联网经济高速发展的今天,网约车作为共享经济的一种,对政府高权管制的改革愿望更加强烈。只有以合作治理为目标进行改革,才能弥补高权管制和放松管制的固有弊端,从而实现政府规制与公众管理的结合,达到预期的规制效果。这不仅仅是我国规制现状的要求,更是世界范围内规制改革的共同需求。当我们面临日益增长的规制困顿问题时,就需要利用改革来改善规制环境。在合作治理模式下,多元的利益主体能够为管理过程以及政策的制定提供新思路[6],更加符合目前我们面临的新的规制问题。
  合作治理不仅仅是一种监管理念,更是一种贯穿监管始终的具体实践。合作治理应当避免两种倾向:一是强调新的治理理念和治理模式,而忽视了合作治理与传统政府规制的联系;二是非此即彼的思维模式,认为不是传统政府规制就是新的合作治理。应当充分将二者的优点相结合。合作治理具有以下几个要素:
  第一,合作治理的主体是多元的,同时包含企业组织、社会大众以及国家或者政府。合作治理强调合作,是社会大众对社会的共同治理,通过企业自我规制、行业协会标准,以及社会大众的参与,共同提升规制水平。而国家与政府作为治理效果的担保人,为合作治理提供法律框架,为规制效果承担责任,是合作治理中必不可少的规制主体。
  第二,合作治理的客体是社会或国家公共事务,这种社会或国家公共事务包括个人事务、社会事务、社会与个人之间的事务、社会大众之间的事务以及国家间的事务。这与传统行政规制的客体有着本质的不同,传统规制客体只是指国家公共事务,而合作治理还包括社会事务。
  第三,合作治理的内容是自我约束与法律约束的结合、自我调整与国家调整的融合,自我规制主体在法律约束的范围内活动,企业或社会组织的自我调整要符合国家的调整要求,既要发挥个体规制优势,又要充分体现政府规制的价值[7]。
  (二)网约车规制引入合作治理的意义
  网约车作为共享经济模式的一种具体形式,网络平台具有十分重要的地位。用户通过在网络平台注册并发布信息,由网络平台作为第三方进行系统派单,从而完成交易。由此可以总结出共享经济模式中网络平台所具备的共性特征[8]:其一,网络平台是基于互联网技术搭建的一个虚拟交易平台,网络平台为用户提供信息的传递与交易撮合服务,发挥着桥梁纽带的作用;其二,网络平台的服务具有多样性,包括交易撮合、信用评价、支付结算等,信息服务是网络平台服务的核心;其三,网络平台一般存在三方法律主体,即网络平台、供求双方的网络用户,互联网平台独立于双方用户,仅仅是信息的提供者。
  共享经济背景下网约车的合作治理是指政府规制和多元社会主体自我规制相结合的一种治理模式。网约车的自我规制是指平台的规制、行业协会的自我规制以及社会公众的监督。然而自我规制自身存在的外部性问题,造成自我规制无法解决的弊端;而政府规制也存在一系列的失灵现象,因此,要将合作治理的理念引入网约车的规制。创新规制手段,充分发挥平台企业、行业协会和公民个人的作用,以期对网约车的运行进行更为全面的规制。
  二、传统规制工具在网约车发展中的困境
  传统的政府规制往往强调的是威慑理论,强调命令一控制型的政府规制工具。然而,和市场失灵一样,政府规制也会出现失灵现象。如今,在互联网经济迅速发展的今天,传统的政府规制手段已经不能够完全满足规制需求。加上行政组织缺乏灵活性和创造性,在解决以互联网特性的共享经济时,便显现出困境和不足。
  (一)网约车规制中的政府失灵
  市场失灵是政府的干预没有达到预期的效果,而政府对市场的规制没有带来满意的结果,就会导致规制失灵。目前,我国对网约车的政府规制已经出现了规制失灵的现象,根据网约车发展阶段的不同,政府规制分别出现了规制过度、规制不足的现象,不能够合理地对网约车进行监管,政府规制出现了失灵。
  其一,可问责性问题严重。由于我国行政组织固有的行政部门冗杂、职能交叉等不足,规制机构普遍存在缺乏独立性和缺少法律授权的问题,导致规制目标多重性、规制责任难以落实。行政规制部门在这种环境下争夺权力、逃避责任的现象成为常态。可问责性缺失主要体现为:一是没有相关的法律约束有规制权力的政府部门,导致难以追责;二是在某些权能划分不清晰的规制机构之间往往出现选择执法、相互推诿的现象,责任难以落实到具体行政规制部门;三是司法机关与行政机关的天然联系,司法机关缺乏独立性,对规制机构的问责性大打折扣。由此,可问责性的欠缺降低了规制效果。
  其二,相关规制法律不完善。政府规制的一个重要理念即是依法规制。政府的规制行为必须具有法律的授权,并且在法律规定的范围内行使规制权力。一方面,为政府规制提供了法律依据,另一方面也为社会公众提供了明确稳定的预期。然而,我国相关规制法律依然不够完善,没有形成公平的规制理念与透明的规制程序。法律不够完善主要体现为:一是政府作为规制主体没有得到法律的明确认定,政府规制的定位不明;二是规制性法律不完善,没有一套完整的规制性法律,为政府规制提供法律依据,对违反规制法律规定的行为进行问责,因而规制行为具有较大的活动空间,规制行为难以受到应有的约束与监督,降低了规制效果。
  其三,忽略司法部门的事后监管作用。在社会结构日益复杂、经济形势快速变化的现代社会,不能固守传统“命令一控制型”的刚性监管手段,应当注重事中、事后监管。司法作为公平正义的最后一道防线,也应当引入政府规制中。然而,我国目前的政府规制忽略司法的事后监管作用,主要表现为:一是对于政府规制出现违法情形时,没有及时引人司法程序对其进行纠正;二是缺乏完善的司法审查制度,难以对规制问题进行良好的司法监督,对政府规制的监管力度尚有欠缺。
  (二)网约车自我规制的失灵
  自我规制能够有效缓解信息不对称、外部性问题,并且能够提升规制的专业性。然而,自我规制也存在其自身的弊端:
  其一,自我规制不能完美解决信息不对称导致的市场失灵。网约车平台的评价机制能够反映交易的质量,通过平台的自我规制能够及时对交易中存在的问题进行调整。然而评价机制也存在一些弊端,无法准确反映交易质量。首先,评价机制大多是由一些较为活跃的用户完成,这些用户往往会做出较为偏激的评价,要么过于积极要么过于消极。其次,在乘客乘坐网约车的过程中,如果被司机的某些细节所打动,就会忽略其他的缺点,为了顾及人情,给出高于实际情况的评价。最后,很多用户都会受到之前评价的影响,如果该车主之前的评价很高,一般之后的乘客也会给出较高的评价。因此,种种原因导致网约车平台的评价机制不能够客观准确地反映真实情况。引入合作治理可以缓解单纯自我规制的弊端,增强自我规制的客观性。
  其二,自我规制平台追求自身利益最大化而无法顾及规制目标。自我规制主体既要追求个人利益,也要兼顾社会利益,在这种情形下,单靠自我规制有可能引发规制俘获,自我规制平台会因为过分强调规制成本而忽视规制效果[9]。作为追求利益最大化的平台企业,网约车平台公司没有足够的激励去追求更大的公共规制利益[10],这就使网约车平台企业的规制效果打了折扣。自我规制作为一个社会主体,其规制程序不必遵守严格的法定程序,缺乏政府规制应当遵循的严格程序和问责机制。因此,自我规制的公正性难以保障。引入合作治理,能够有效克服自我规制的弊端,由政府规制为自我规制设定相应的标准和原则,将自我规制的行为设定在一定的范围内,防止自我规制平台过度追求利益最大化,能够有效实现规制目标。
  可见,分享经济的自我规制难以解决外部性问题,单纯依靠自我规制也无法实现最佳的规制目标。引入合作治理理念,将政府规制与自我规制相结合,能够更加有效地对网约车进行监管。然而,发挥合作治理的作用需要具备相应的条件,即能够克服多方共同治理带来的规制腐败,并且保证各主体间的亲密合作,大大提升合作治理的效果。因此,要对合作治理中各主体的定位,以及多元主体如何协调合作有一个明确的认识。
  三、网约车规制的合作治理模式
  目前,多中心治理已经成为行政法发展的一个趋势。多中心治理是对传统科层制的突破,公共服务和公共职能越来越多地外包给私人主体。在网约车的政府规制中纳入合作治理概念,更加符合新时代互联网经济的发展要求。同时,将合作治理纳入网约车的治理中,必须要明确以下两个问题:一是网约车合作治理中的政府规制定位,二是如何促进多元社会规制主体的充分合作。
  (一)多元视角下政府规制的角色定位
  随着全球化、民营化的发展,行政法也在不断地完成转型,政府正在失去在传统行政法中的中心地位。但是,如果将政府地位与其他主体视为平等,社会治理难免会出现弊端。这里就必须提到一个新的治理理论—元治理。一些人认为,元治理的关注重点在于政府规制和自我规制的相互合作。例如Hutter将元规制定义为国家对自我规制的监管[11]。另一些人认为,元规制不仅仅指的是如何保障政府规制和自我规制的相互协作,元规制是对政府规制和自我规制相互合作进行规制的一个规制过程。在元规制理论中,国家担任元规制的角色,通过制度设计促进不同规制主体的相互合作。并且在自我规制失效时,国家能够对结果负责并且采取补救措施。
  在网约车的合作治理中,国家也应当承担元规制的角色。国家不同于传统政府规制中居于统领所有事物的最高位置,而是应当充分发挥其作为行政机构特有的优势,在法律框架下对网约车平台、行业协会以及社会大众的治理进行协调和控制。政府规制机构通过对多元社会主体进行直接的行政干预,利用其自身的强制力对网约车平台、行业协会和社会大众进行规制和监督。因此,在合作治理中要保证政府规制的中心地位,我国的合作治理实际上是“有政府的治理”[12]。
  (二)多元主体之间

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