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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
日本“沼津模式”借鉴:我国垃圾分类的实现路径
【英文标题】 The Reference of Japan’s“ZaoJin model” of garbage classification:Path to the Reconstruction of Garbage Classification system in China
【作者】 邹雄许成阳
【作者单位】 福州大学法学院{教授,博士生导师}福州大学法学院{硕士研究生}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 垃圾分类;沼津模式;多元协作;公众参与
【英文关键词】 garbage classification; ZaoJin model; multi-subject cooperation; public participation
【文章编码】 2095-3275(2019)03-0148-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 148
【摘要】 当前我国垃圾分类制度在实践中存在诸多问题,集中体现为行政管控措施效力不彰、市场潜能未能有效发掘、公众力量尚未充分调动等。日本垃圾分类的“沼津模式”源自公私合作的规制转型理念,形成了政府引导、市场激励和民众参与的垃圾分类多元主体协作模式。该模式应因我国《环境保护法》多元共治的环境治理新理念,具备可借鉴的制度优势;契合当前学界对垃圾分类理论研究的共识性观点;且我国相关的政策土壤、社会基础和技术条件也业已具备。我国应当以“沼津模式”为蓝本,重构现有的垃圾分类的管理体制,政府在政策法规层面做好顶层设计,完善管理、监督与宣传制度体系;充分发挥市场作用,引导企业内化垃圾分类行为;通过广泛的公众参与,形成垃圾分类的习惯和文化。
【英文摘要】 At present, there are still many problems in our country’s garbage classification system in practice, which are mainly manifested in the following aspects:the effectiveness of administrative control measures is not obvious,the market potential has not been effectively explored,and the public power has not been fully mobilized. However, Japan’s “ZaoJin model” of garbage classification originates from the concept of regulation transformation of public-private cooperation,and gradually forms a multi-subject cooperation model of garbage classification with government guidance,market incentives and public participation. This model conforms to the new concept of environmental governance of our country’s environmental protection law of multiple governance,so it has the advantages that can be used for reference. Agree with the consensus view of academic circles on the theoretical study of garbage classification;In addition,China’s relevant policy and social foundation and technical conditions are basically in place. However, China should reconstruct the existing garbage classification management system based on the“ZaoJin model”.The government should make toplevel design at the level of policies and regulations and perfect the publicity,management and supervision system. Give full play to the role of the market,and guide enterprises to internalize garbage classification behavior; Through extensive public participation,the habit and culture of garbage classification will be formed.
【全文】法宝引证码CLI.A.1263471    
  
  垃圾分类是城市治理体系的一项重要工作,也是城市化进程中面临的难题,随着垃圾产生量的迅速增长,垃圾收运体系和终端处理体系的压力日益增大,环境隐患逐渐凸显。特别是近年来网络购物迅猛发展,包装垃圾、快递垃圾空前增加,根据国家邮政局监测的数据,2018年11月11日一16日全国共处理邮(快)件18.8亿件[1],如此庞大的快递数量带来的垃圾量也是巨大的。原环境保护部在2016年和2017年发布了《全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》,年报指出2016年214个大、中城市生活垃圾产生量达到18850.5万吨,而2015年246个大、中城市生活垃圾产生量为18564.0万吨,增长态势严峻;城市生活垃圾产生量排名前十的城市中,北京2015年生活垃圾产生量为790.3万吨,2016年为872.6万吨,增长10.41%,上海2015年生活垃圾产生量为789.9万吨,2016年为879.9万吨,增长11.39%。垃圾体量如此庞大的情况下,每年垃圾产量仍以明显的速度增长,远超垃圾焚烧厂、填埋场投建时预计的容量,于是,多地出现“垃圾无处填埋”“垃圾围城”的新闻[2]。传统的填埋和焚烧处理方式不仅破坏了地下水源等生态环境,还对自然资源造成了极大的浪费,危害人们身体健康。此外,建设新的垃圾处理场所,往往会因“邻避效应”,引发周边群众的抗议,影响社会秩序。
  从源头减量入手,实施垃圾分类回收是处理生活垃圾的必然选择,也为国际社会所认可。日本、德国、美国、澳大利亚已进行了垃圾分类的尝试,有些做法相当成熟并取得了特别好的效果。其中,日本垃圾分类是世界公认的成功典范,目前已经形成公民认同、法律齐备、政策到位、社会全方位参与的垃圾分类管理系统[3],其“沼津模式”在多年实践中形成了垃圾分类协同治理机制,符合我国当下政策与文化环境,本文拟借鉴日本“沼津模式”思路,发挥市场作用,引导垃圾分类自发实现。
  一、我国垃圾分类的实践困境及成因解析
  垃圾分类的整个环节,涉及前端、中端和后端。根据笔者课题组走访福州、泉州、厦门等地的调研,垃圾分类的各个环节均存在不同程度的实施困境。
  在垃圾分类的前端,存在的问题主要是主观上居民分类意识不强,客观上宣传与设施欠缺。不同于“雾霾”“河流污染”等直接影响日常生活的环境问题,由于垃圾处理厂多设在郊区,居民对“垃圾围城”的了解更多存在于宣传中、新闻中。当居民每天照常不分类地丢弃垃圾,而垃圾依旧能够被运走处理时,便会形成这样一种认识—垃圾分类虽然有意义,但没有紧迫到非做不可的地步,不进行垃圾分类同样不影响自己日常生活。在这种垃圾分类是“选做题”而非“必做题”的潜意识影响下,一旦居民时间紧迫,或者产生惰性,便很难坚持垃圾分类。加之不进行垃圾分类往往不会遭受实际的处罚,垃圾分类的动力进一步减弱。在周围居民普遍随意丢弃垃圾的风气下,有垃圾分类意识的居民也会在潜移默化中受到影响,久而久之垃圾分类的积极性也会受挫。除了未能认识到垃圾未分类造成的严重后果,很多小区居民也没有掌握正确的分类方法。由于垃圾数量过于庞大,每天产生的垃圾可能来自数十种甚至上百种商品,在获得具体的垃圾分类指导前,居民很有可能不会分或者出现分类错误。此外,从硬件设施看,很多小区并未放置用于分类投放的垃圾桶,垃圾分类知识的宣传栏也不齐全,这些都不利于居民掌握垃圾分类的方法。
  在垃圾分类的中端,存在的问题主要是垃圾运输成本过高,二次分类产生新污染。垃圾运输、二次分类环节存在如下问题:一是当居民做好垃圾分类后,有的垃圾回收车将全部垃圾重新混装在一起,导致居民前期做的垃圾分类重归于零。二是部分地区受复杂地形、流动人口、城市布局和运输技术的影响,导致现有规划下垃圾分类收集运输成本过高,垃圾分类运输成本反而高于分类后产生的价值。三是居民用塑料袋分装垃圾,垃圾处理厂在破袋进行二次分类时,又产生新的污染。中端存在的问题,也严重制约着垃圾分类工作的推进。
  后端存在的主要问题是垃圾处理技术不成熟。垃圾分类收集后,仍存在两大问题:一是终端处理设施建设不健全,处理技术仍有待提高,在处理过程中易造成二次污染。二是受市场规律的影响,一方面,如果使用分类后的垃圾制造可再生产品,当再生产品价格高于同种类非再生产品时,再生产品的销量不能保障,企业持续制造可再生产品的积极性便会削减。另一方面,形成完整高效的循环经济产业链,实现全资源回收利用需要大量资金投入和科技研发,一般企业不愿冒风险独自研发,这些因素都制约了垃圾处理技术的提高。
  导致垃圾分类存在上述实践困境的原因,笔者分析主要有以下几个方面。
  一是行政强制的固有效率不足。垃圾分类促进减量化、资源化、无害化目标的实现,绝不仅与居民的环保意识相关,还涉及垃圾投放、收集、分类、储运、处理、再生、产品经营等多个环节。在前端投放环节,涉及宣传材料的制作、教材的编纂、督导员的聘用与培训、相关垃圾分类设施的采购和投放、志愿者的募集与管理、宣传教育形式的创新等相关但琐碎的事项。在中端运输环节,又涉及分类运输车辆的设计和购置、运输路线的选取、装运人员的培训、运输成本一收益的衡量等。在后端垃圾处理环节,涉及建厂选择、周边居民的沟通、技术的研发改进等等事项。垃圾分类是一个系统工程,形成一条完整的资源化处理产业链需要政府发挥组织协调的作用,单靠个人或单位难以协调众多的资源。然而,行政强制又存在固有效率不足的劣势,以日前引起广泛关注的“秦岭违建别墅拆除”事件为例,当别墅拆迁涉及到诸多利益时,行政机关便不愿意推进。在中央作出6次重要批示的情况下,仍然以202栋违建别墅的数据上报,但事实上违建别墅的数量为1194栋[4]。在推动垃圾分类的过程中,行政机关若未进行顶层设计,未把生态环境保护放在更高的位置,便可能出现秦岭违建别墅拆除工作多年难以推进的类似情况。
  二是市场潜力未能得到有效激发。垃圾分类涉及多个环节,市场前景广阔。在前端方面,用于垃圾投放的不同种类垃圾桶、垃圾箱、分装不同垃圾的垃圾袋,用于宣传的标志牌、宣传手册、图书,中端方面的垃圾运输服务、分类运输车辆,末端的无害化处理、再生产品生产等等,都是有广阔市场前景的产业。推动垃圾分类市场化,引进资本,对于构建完善的垃圾分类产业链有重要意义。首先,市场化是实现资源优化配置的有效手段,可以引进大量社会资本、先进技术和优秀管理,降低各个环节的投入成本,减轻政府财政压力,促进大型垃圾处理基础设施的建设和高效运营。其次,垃圾分类市场化,有利于降低供给成本,在财政预算有限的情况下,可以最大限度的提高公共服务品质,也促进政府职能转型升级。第三,市场化能够促进生活垃圾处理产业化,为最终实现生活垃圾资源化利用和无害化处理打下基础[5]。但是笔者在调研中发现,当前从事垃圾分类领域的企业并不多,市场潜力未能得到有效激发,政府有必要通过制定产业政策,规范垃圾处理的市场秩序,将企业纳入到垃圾分类回收处理的体系中来,产生内在的动力,增强垃圾分类回收的可持续性。
  三是社会力量未被充分调动。根据全国志愿服务信息系统的数据,我国现有实名志愿者109178857名,志愿团体581965个[6],在前端宣传环节,完全可以发挥志愿组织和志愿者的力量,成为垃圾宣传和督促的生力军,缓解垃圾分类宣传、督导工作的压力。
  四是缺乏强有力的法律规范。垃圾分类问题上,国内立法主要有如下规定:一是《宪法》在第二十六条对环境保护做了规定;二是环境基本法方面,2014年新《环保法》第三十七条、第三十八条对垃圾分类进行了规定;三是单行法律方面,《固体废弃物污染环境防治法》第三条、第四十二条要求生活垃圾分类收集和运输,《循环经济促进法》第条规定循环经济减量化、再利用、资源化;四是国务院行政法规方面,《城市市容和环境卫生管理条例》中第二十八条规定对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理,《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第条规定废弃电器电子产品应进行减量化、无害化处理;五是在国务院部门规章方面,《城市生活垃圾管理办法》第十五条规定城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输,第十六条第二款规定单位和个人应将生活垃圾分类投放;六是地方法规方面,有《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》《广州市生活垃圾分类管理条例》《太原市生活垃圾分类管理条例》《上海市生活垃圾管理条例》等;七是地方政府规章方面,有《上海市促进生活垃圾分类减量办法》《上海市餐厨垃圾处理管理办法》《广州市生活垃圾分类管理规定》《西宁市生活垃圾分类管理办法》等;八是环境标准方面,《城市生活垃圾分类标志》《城市生活垃圾堆肥处理厂运行、维护及其安全技术规程》等标准已经发布。前述立法尽管数量众多,制度体系也相对完整,但法律规定过于原则,而实现垃圾减量化、资源化和无害化需要一整套完整的体系配合。当前很多城市缺乏实施细则,这就导致法律执行不力,无法真正落实垃圾分类。此外,法律对政府的垃圾分类责任规定不明确,导致政府不愿担责;对个人责任的规定多为鼓励性的规范,缺乏具体化的罚则或责任承担方式规范。此外,垃圾分类立法体系过于零散,使得垃圾分类工作过于零碎,无法统一,也导致垃圾分类制度的实施缺乏法律保障。
  二、日本垃圾分类的“沼津模式”及其可借鉴性分析
  (一)“沼津模式”及其制度优势
  “沼津模式”起源于上个世纪70年代。当时的日本沿着“高生产、高消费、多废弃”的发展道路,垃圾与日俱增。大量垃圾的处理方式是焚烧与填埋,但囿于技术有限,焚烧带来恶臭,导致乌鸦、老鼠等动物大量繁殖,严重破坏了垃圾处理场周边的生态环境,影响居民生活。1973年10月,为抗议垃圾问题,沼津市的居民开始了长达500天的“垃圾战争”:通过阻挠垃圾运输车辆的运行,抗议垃圾处理场的使用。为解决垃圾问题,稳定社会秩序,政府计划建设新的垃圾焚烧场,以缓解现有垃圾处理能力不足的问题。但该方案产生了“邻避效应”,遭到新建焚烧厂附近居民的极力反对。于是当地清洁工和志愿者号召开展垃圾分类工作,自1974年7月,首先从“西条”地区开始,针对可资源化垃圾进行再回收处理。“西条”地区成功开展后,针对垃圾进行分类处理的居民自治会快速发展,到同年12月数量达到90个,至第二年也就是1975年3月,数量增长到150个。在1975年4月,全市范围内开始实施新的分类:可燃、不燃和“资源垃圾”,“沼津方式”自此确立[7]。
  “沼津模式”,简而言之就是“公私合作对垃圾实施高度分类的方式”。日本政府确立了“环境立国”的发展战略,《纸浆制造业自主限制方针》《再生资源使用促进法》等一系列与垃圾分类有关的法律规范日益完善,同时各种垃圾回收利用的技术开发都得到政府的大力支持[8]。在强制性规定“规定的时间、将规定的物品、投放到规定的容器”的同时,在居民投放垃圾环节,为保证居民能够正确、细致地做好,当地居民自治会进行了广泛的宣传教育。居民自治会成员主动担任垃圾分类督导员,在垃圾投放处进行督导,指导居民正确投放。对于未按分类规则正确投放的垃圾,工作人员则不予回收,并在垃圾袋上贴上便利贴,告知垃圾主人将垃圾取回。此外,每个社区特别安排场地,进行每月一次的资源垃圾和填埋垃圾回收,志愿者会帮助居民进行分类,宣传垃圾分类的详细规则和方法。久而久之,沼津地区形成了一种垃圾分类社区文化:每个居民不仅自觉进行垃圾分类,当有新居民搬进来时,原来的居民会主动指导新人进行垃圾分类[9]。与此同时,政府积极推进垃圾分类项目,也为“沼津模式”的成功奠定了基础,政府积极倡导“零垃圾”的社会风尚,引导居民尽可能少地排放垃圾,避免铺张浪费,节约资源;引导企业在生产经营过程中减少垃圾产生,多使用可再生资源;除了营造垃圾分类的风尚外,政府也广泛征集多方意见,建立完整的垃圾分类配套体系。
  “沼津模式”具有明显的制度优势。一是对居民而言,能最大程度的激发其主观能动性,唤醒其垃圾分类意识,为后续工作顺利开展奠定扎实基础。沼津地区的居民亲历了垃圾围城事件,垃圾分类的重要性与紧迫性认识深入人心,因此,当地很多居民主动加入志愿者行列,不仅自己自觉进行垃圾分类,还不厌其烦地主动引导新搬入的居民进行垃圾分类,大大降低了推进垃圾分类的阻力。此外,政府将垃圾资源化处理所获利润还给市民,增加了居民垃圾分类的获得感和认同感。二是对政府而言,施行公私合作,形成了有效的协同治理机制。沼津政府认真调研公民、企业的情况,通过制定政策等方式,引导企业不过度包装,在制造和流通过程中尽可能减少垃圾产生,促进再生利用,建构了一个以零垃圾为目标的市场机制。同时,政府与居民、企业在垃圾分类项目上的充分合作与互动,也大大增强了政府的公信力。三是对社会而言,有利于“循环经济”理念的施行。沼津地区通过高度的垃圾分类,引导企业不过度包装,采用可循环利用的材料;居民不铺张浪费,尽可能的节约资源。居民细致的按标准进行垃圾分类,加快了垃圾分类的效率。四是从实施难度而言,具有较强的可操作性。沼津地区志愿者人数多,细致的引导居民正确分类,形成了良好氛围;政府引导企业从简生产,减少垃圾产量;垃圾回收机构与居民形成良好合作机制,在特定的时间收集特定种类的垃圾,提高垃圾分类的处理效率。“沼津模式”的协同治理机制,实施难度不大,但有效施行了“循环经济”理念。
  (二)“沼津模式”制度借鉴的必要性分析
  我国学界从法学、经济学、管理学、社会学、心理学等多学科领域对生活垃圾治理问题进行了研究,研究共识的观点与“沼津模式”的理念契合。国内法学领域的研究主要集中在垃圾分类的立法方面。李爱年、刘爱良,王子严,宁清同、胡晓舒等人认为我国现行法律的规定比较原则与抽象,缺乏全国性的实施细则和配套法规[10]。祝睿、朱源、吴雅玲、张磊等人认为现行法中法律责任不

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