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【期刊名称】 《法律适用》
矿业权司法保护与《矿产资源法》修改
【副标题】 以最高人民法院近年三起矿业权行政裁判为例【作者】 耿宝建
【作者单位】 最高人民法院行政庭{审判长,法学博士}【分类】 矿产法
【中文关键词】 矿业权;权利取得;行政许可;司法审查【期刊年份】 2019年
【期号】 9【页码】 77
【摘要】

探矿权和采矿权统称为矿业权。矿业权既体现私人财产性利益,又体现社会公共利益;既具有私法属性,也具有公法属性;既是双方平等协商的结果,也是行政机关与相对人多阶段、多步骤、多个行为共同作用的结果;既受私法调整,也更多受公法规范调整。对矿业权的司法保护,既要尊重意思自治,也要充分考虑公共利益、产业政策和环境资源承载力,实现公法与私法的共治。最高人民法院近年系列行政裁判,对涉及矿业权性质等重大问题予以明确,强调国家对矿产资源的开采利用实行许可证制度并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度,“无许可则无矿业权”;在矿业权补偿问题上,行政机关和民事主体具有共同但有区别的法律责任。修改《矿产资源法》应当明确矿业权的公私双重属性,明确国家作为自然资源所有权人与矿业权人的权利义务边界,并理顺矿业权审批和物权登记之间的关系,纾解私法契约自治与公法行政许可之间的张力。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263488    
  矿产资源是人类生存所必需的重要物质。根据《宪法》第9条规定,矿藏等自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用。矿业权是国家资源所有权的重要实现方式,在我国矿产资源产权体系中居于核心地位。由于矿产资源关系到国计民生、国家安全和发展战略,国家必然要加以控制。国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。因此“矿业权虽为民事权利的一种,但也不完全遵循民法关于民事权利可由民事主体平等享有的原则。”[1]
  根据《矿产资源法》,探矿权和采矿权统称为矿业权。总体上,矿业权既具有私法属性,也具有公法属性。矿业权的取得,既是平等协商的结果,也是行政机关履行行政许可职权的结果;矿业权的流转,既受《民法总则》《物权法》《合同法》等调整,也更多受《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》与《行政许可法》等法律法规规章以及规范性文件调整;对矿业权的司法保护,既要充分尊重私法意思自治或“契约胜法律”( convention vincit legem ),也要充分考虑社会公共利益、矿业权法律法规以及地方政府的相关产业政策和环境资源的承载力。显然,在存在公私法划分的国家和地区,公法权利是不言而喻的。[2]普通商品物权的取得与流转,一般主要依据的是合法有效的民事契约;而矿业权的取得与流转,民事契约只是一个必要条件而非充分条件。矿业权的基本属性,决定了一份民事契约不可能直接转化为探矿权及探矿权许可证,而取得探矿权也并不必然取得采矿权及采矿许可证。
  一、矿业权的公法与私法双重属性
  “矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源”。[3]作为开发利用价值的矿物或有用元素的集合体,矿产资源因具有耗竭性、稀缺性、分布不均衡性、不可再生性等特点,对于矿产资源的开发利用只能通过行政授予,而权利人则享有相关持续性、稳定性和排他性权利。[4]《行政许可法》第12条第2项规定,有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。《行政许可法》第53条规定,实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的,行政机关原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。
  1986年颁布的《矿产资源法》并无“矿业权”概念,其第3条规定,国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯。直到原国土资源部2000年颁布《矿业权出让转让管理暂行办法》,才明确提出了矿业权概念,其第3条规定,探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则;依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人;矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。之后,于2007年颁布的《物权法》又将探矿权、采矿权规定在第3编“用益物权”编中,明确了探矿权、采矿权的用益物权属性。
  矿业权的性质较为复杂,既非债权也非传统物权,更不是矿产资源所有权。对其属性,国内外的理论、实践认识不一:有学者主张矿业权(取水权、渔业权和狩猎权)为“准物权”,有学者则主张为“特许物权”,还有的主张准物权若被规定于公法中,便属于公权,若被规定于私法中,则属于私权。东京高等裁判所相关观点即认为公水使用权,“亦即具有公权私权的重叠性”。“水权究竟是公法物权或私法物权,其性质之不同将导致整个法律制度设计上的差别。申言之,若水权是私法物权,则私法物权从属于当事人间的自由交易(民法上的私法自治与契约自由原则)。反之,若水权是公法物权,则整部水利法便必须偏重于水权核发的许可条件、行政机关的裁量权限、审查主体、审查程序、使用权的附期限,水权的废止与撤销等”。[5]也有学者主张,“关于权利性质,探矿权、采矿权均为经特许许可取得的权利,属于自然资源特许使用权的范围。”[6]而自然资源国家所有权为宪法和行政法上的公权,本质上是国家的公权力。[7]尽管自然资源特许使用权与私法物权特别是用益物权在形式上有诸多相似之处,但是它是派生于具有公法性质的自然资源国家所有权,是由公法设定并依特许许可的方式从国家取得的使用权,权利行使附随公法上的义务以及需承担公法责任,是“公法上的物权”。[8]即使是将自然资源使用权作为普通民法物权对待的学者,也多承认自然资源使用权中的公权因素。譬如有学者就认为:“矿业权、水权和狩猎权等准物权的公权色彩强烈,每种准物权制度大多为行政法律制度、自然资源与环境保护法,还有若干刑罚规范。而欲理想地规制每种准物权问题,离开行政法律制度是不可想象的。”[9]因此,矿业权的取得和流转,更多不是由《物权法》所规定,而是由《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《探矿权采矿权转让管理办法》等规定。矿业权的公法色彩还强烈体现在《矿产资源法实施细则》在对探矿权、采矿权的定义中。其第6条第1款规定,探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。第2款规定,采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利;取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。从上述字面意思不难看出,第一,矿业权的主体是单位或者个人;第二,矿业权的取得需要经过行政许可程序;第三,矿业权必须在相关许可证规定的范围内行使。
  不言自明,矿业权的取得与行政许可(特许)是紧密关联的。行政主体颁发探矿许可证、采矿许可证,不是类似于颁发房屋所有权证的行政登记,也不是认可合同约定的权利义务行政确认,而是一种行政许可。将矿业权及相应的法律问题作为公法问题讨论,在制度构建上由公法设定和规范,更多是由于自然资源的全民性,关系到全体民众的生存与发展;同时,还关涉到生态与环境保护,关乎国家安全与国计民生。因此,较之私人权益的实现,其与社会公共利益的关联度更高,更需要公法的约束和限制。同时,相关市场主体在取得矿业权后,除享有依法实施勘查、开采矿产资源的权利以外,还同时负有诸项基于社会公共利益考虑的义务,[10]而此项义务也与纯粹民法上诚实信用和不违反公序良俗的要求不同,对相关义务违反的法律责任,也主要为公法上责任而非私法上责任。因此,矿业权人与主管行政机关之间因权利的授予(特定行为的许可)、变更、限制、延续、中止、撤销、撤回引发的争议,通常首先适用公法途径解决,[11]宜通过行政诉讼方式解决。
  明确矿业权兼有私权性与公权性的特点,对于把握法律赋予矿业权效力的尺度,对其进行民法、行政法、自然资源与环境保护法、刑法等“综合调整”的合理配置,对于调整矿业权人的勘探或采矿行为,对于规范行政主管部门保护自然资源,管理准物权的运行等,都具有积极意义。[12]而区分矿业权的公法属性与私法属性的实践意义在于:公法权利与私法权利行使规则不同。私法权利行使遵循当事人的意思自治,通常不会附加公法上的义务的明确规定,公权力不得介人,亦不受限制;公法权利附载公法上的义务,权利行使受到主管行政机关的严格监管。

果然是京城土著


  二、我国有关矿业权取得与流转的基本规定
  矿业权的双重属性,决定了矿业权的取得和流转必须经过国家的许可(行政特许),矿业权的取得并不是以民事契约的成立生效为标志,而是以政府相关行政主管部门颁发相应的许可证为标志。《矿产资源法》第3条第3款规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。第4款规定,从事矿产资源勘查和开采的,必须符合规定的资质条件。第16条规定,开采特定矿产资源的,由国务院地质矿产主管部门审批,并颁发采矿许可证。《矿产资源法实施细则》第9条还规定,勘查矿产资源,应当按照国务院关于矿产资源勘查登记管理的规定,办理申请、审批和勘查登记。《探矿权采矿权转让管理办法》第3条进一步规定,除按照下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投人后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(二)已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。第8条规定,探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时,应当向审批管理机关提交下列资料:(一)转让申请书;(二)转让人与受让人签订的转让合同;(三)受让人资质条件的证明文件;(四)转让人具备本办法第5条或者第6条规定的转让条件的证明;(五)矿产资源勘查或者开采情况的报告;(六)审批管理机关要求提交的其他有关资料。国有矿山企业转让采矿权时,还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。《探矿权采矿权转让管理办法》第5条规定,转让探矿权应当具备下列条件:(一)自颁发勘查许可证之日起满2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;(二)完成规定的最低勘查投入;(三)探矿权属无争议;(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款;(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。正是为了整治矿业权转让之中的不规范现象,原国土资源部专门制定的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发[2009] 200号)第10条明确规定“以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权,探矿权人申请探矿权转让的,应持有探矿权满2年,或持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告,或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。以协议方式取得探矿权的,5年内不得转让。特殊情况确需转让的,按协议出让审批程序另行报批。转让国家出资勘查形成矿产地探矿权的,按照财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》(财建[2006] 694号)和财政部、国土资源部《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》(财建[2008]22号)等相关规定处置”。
  由上述一系列有关矿业权转让的法律法规规章与规范性文件的规定可以看出,矿业权的取得与流转并不是普通的民事契约就能实现,也不是两个民事主体可以“私相授受”,而是受到国家的严格监管和主体限制,并且必须符合相应的条件与政策导向。
  三、矿业权案件中行政权与司法权的边界
  矿业权兼具私法和公法双重属性,对矿业权司法保护必须统筹私法意思自治和公法秩序双重考虑。矿业权的取得和实现是一系列行政程序积极运作的结果,既体现了私人财产性利益又体现了社会公共利益,宜统筹适用行政管理和私法自治双重手段,实现公法与私法的共治。[13]不论是在矿业权刑事案件、民事案件还是行政案件中,司法机关在对矿业权的取得、流转、抵押、中止和撤销上,既要坚持契约自治,监督合同当事人诚信守诺;又要支持政府部门依法依规监管,体现政策指引,以维护公共利益。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》较好地融合了公法与私法精神。其既强调依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全;又强调保障矿产资源合理开发利用,促进资源节约与环境保护。该解释对矿业权转让合同效力、国土资源主管部门批准、转让人办理报批手续的协助义务、法律上或者事实上不具备履行条件的例外规定、转让人与受让人之间转让款与利息、已获得勘查资料、矿产品及收益的返还、以及按过错承担违约与赔偿损失的比例与分担原则等等问题,作了细致严密的规定。在现行《矿产资源法》架构体系下,解释较好地体现了私法自治和国家监管,整合了公法与私法的规定,也科学划分了矿业权纠纷中行政权与司法权的界限与分工。
  事实上,行政权与司法权的关系,在行政审判中表现更加突出。作为专司监督行政权的行政审判,对司法权与行政权的关系,有着更加全面、准确的理解和认识。作为国家治理的不同方式,司法权与行政权既有合作,也有分工,且均应依法行使,严守分际,而不能互相“越界”、互相“替代”。行政权不应干涉司法权,司法同样不能“强行政之所难”,更不能要求行政机关违法。人民法院在裁判中,涉及到权利流转和行政机关许可的,宜提前征求并听取行政主管机关意见,至少要全

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