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【期刊名称】 《法律适用》
粤港澳大湾区建设中司法合作与司法保障的路径
【副标题】 以涉港澳民商事审判为视角【作者】 谢雯丘概欣
【作者单位】 广东省深圳前海合作区人民法院审判事务处调研宣传事务中心{负责人,法学硕士}广东省深圳前海合作区人民法院审判事务处调研宣传事务中心{副主任科员,法学硕士}
【分类】 法理学
【中文关键词】 粤港澳大湾区建设;司法合作;司法保障;涉港澳民商事审判
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 48
【摘要】

2019年2月18日,中共中央、国务院正式发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。规划纲要的出台,为粤港澳建设中的司法合作与司法保障提供了新的空间,也提出了新的要求。在“一国两制”和“三个法域”的背景下,开展司法合作和强化司法保障,不仅是纠纷化解的需要,更是促进粤港澳大湾区高质量融合发展和提升区域的整体竞争力的需要。受制于法律制度与法制体系的差异性、司法协助范围和层次的有限性、法律规定的滞后性等因素,目前粤港澳的司法合作与保障还存在困境。随着粤港澳大湾区建设的强力推进,应充分发挥粤港澳三地法律制度、文化以及人才优势,发挥地方立法的能动性,强化司法主导和促进作用,增强国际区际商事纠纷解决的开放性和统一性,增强粤港澳三地法律人才的流动性以及司法互助合作的顺畅性,服务粤港澳大湾区建设国际一流的湾区和世界级城市群。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263489    
  
  2016年3月,国家“十三五”规划明确提出推动粤港澳大湾区建设。2017年7月,随着《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》正式签署,标志着粤港澳大湾区建设进入实质性阶段。2019年2月18日,中共中央、国务院正式发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),国际一流湾区和世界级城市群建设进入全面铺开时期。粤港澳大湾区建设是中央立足国家长远发展,构建全面对外开放新格局下实施的国家重要战略部署。这种以经济发展为主导的合作必将推动三地法律制度的协调和融合。同时,推动大湾区建设也需要三地法律制度的共同保障和协调合作,这是促进粤港澳三地可持续繁荣发展的重要方式。在“一国两制”和“三个法域”实际背景下,如何紧密开展司法合作和协调发展,推动大湾区的“法律治理”,成为大湾区建设中的难点。本文以涉港澳民商事审判为视角,对当前大湾区司法合作与司法保障面临的问题进行分析,并提出相应建议。
  一、粤港澳大湾区司法合作与司法保障的新时代重要意义
  《规划纲要》明确提出,“建设粤港澳大湾区,既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试,也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。”由于粤港澳三地经济社会规则不同,粤港澳建设应该重在规则相互衔接,尤其是法治规则的衔接,增强三区域的法治共识,强化规则对接,降低经济社会发展的成本,营造法治化的营商环境。
  (一)丰富“一国两制”法治实践鲜活样本
  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央大力支持香港、澳门融入国家发展大局,倡导港澳同胞共同担负中华民族复兴历史重任。党的十九大报告提出,“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作。”广东作为改革开放前沿、对外开放重要窗口,习近平总书记在2018年视察广东时提出,要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章,打造高水平对外开放门户枢纽。粤港澳大湾区承载了新时代赋予的重任和使命,积极探索和实践粤港澳三地司法合作是“一国两制”方针的重要组成部分,也必将面临更大机遇和挑战。“两制”的基本前提是“一国”,[1]“一国两制”对粤港澳大湾区建设是最大的制度红利,是大湾区统一规划和建设的根本前提。过往注重“港人治港”和“澳人治澳”,而在对外开放新格局的背景下,应当更注重香港和澳门融人国家发展大局,提升发展的合力。根据香港、澳门特别行政区基本法,港澳享有独立的司法权和终审权,内地与香港、澳门属于不同法系,在世界湾区建设中是独一无二、史无前例,作为一项开创性事业,在涉港澳案件审判中积极探索和实践行之有效的司法合作方式,必将进一步丰富“一国两制”的法治实践,也有益于增强法治认同感,深化“一国两制”的发展模式。
  (二)推动粤港澳大湾区经济高质量融合发展的客观需要
  粤港澳三地在大湾区建设中具有各自优势特色。香港作为国际金融、航运、贸易中心,在全球离岸人民币业务、国际资产管理及风险管理、法治化营商环境等方面的优势明显,但在科技创新和产业发展方面与广东相比较为薄弱。广东作为全面深化改革和对外开放前沿,经济发展迅速,科技创新产业日新月异,对外开放程度日益加深。但相较于改革开放初期“深港创新圈”表现出的优势,目前看来香港的知识创新体系与深圳的技术创新体系未能形成有效融合。[2]澳门作为旅游休闲中心,在建设国际商贸、文化合作交流平台等方面有较大优势。在此背景下,实现三地优势互补、互利共赢,进一步推动经济高质量融合发展,是打造国际一流湾区和世界级城市群的重要实现方式。广东将充分发挥科技创新和产业优势,大力支持香港发展创新及科技事业,香港将充分发挥自由港平台功能,推动广东在金融业、国际贸易繁荣发展,进一步推动完善国际金融风险防控体系。而在经济、科技、贸易、金融等领域相互融合发展中,必然产生各种经济贸易、知识产权、金融借贷等方面产生的纠纷,而开展有效司法合作是促进纠纷高效、快速、多元化解的重要方式,通过发挥法治的促进保障作用,进一步增强投资商事主体的法治信心,保障大湾区经济更高质量地融合发展,推动粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈,全面提升“一带一路”建设、参与国际竞争的综合实力。
  (三)满足粤港澳商事主体日益增长的多元化司法需求
  广东与香港、澳门不管在地域_上还是在经贸往来、人员交往上联系密切,是血脉相连的命运共同体。尤其在香港、澳门回归祖国后,粤港澳三地联系日益密切频繁,在经贸合作等领域不断深化拓展。以深港跨境往来为例,根据香港特区政府统计,2016年香港和内地之间日均有65万人次跨境往来。[3]随之而来的是,粤港澳之间的民商事纠纷日益增多、类型日益多元,加之三地司法体系不同,司法合作机制不完善,导致在处理纠纷时,面临着平行诉讼、判决的承认与执行、港澳籍律师在内地出庭等问题,影响了纠纷快速高效解决。根据世界银行发布的《世界营商环境报告分析》可知,“执行合同”是专门用来衡量司法机关在解决商业纠纷时的效率指标,由诉讼时间及成本、诉讼程序、替代性纠纷解决适用、司法改革措施等衡量因素组成,而粤港澳深化司法合作能够有效促进纠纷高效化解,促进跨区域民商事活动往来,营造更加稳定公平透明可预期的国际化、法治化、便利化营商环境,增进粤港澳地区人民的幸福感。夫妻本是同林鸟
  (四)建立与国际接轨开放型经济体制的必然要求
  据统计,2017年粤港澳大湾区GDP总量为1.51万亿美元,2015年东京湾区为1.77万亿美元,2016年纽约湾区为1.65万亿美元。对标当今世界纽约湾、旧金山湾、东京湾三大湾区,粤港澳大湾区在GDP方面已初具世界级湾区规模。[4]但在经济高质量发展、投资贸易软环境等方面,还有很大的改善空间。在经济全球化和构建全面开放新格局背景下,粤港澳大湾区要比肩世界级大湾区,需要不断优化和营造国际化、法治化、便利化的一流营商环境,提升参与国际经济合作与竞争的水平。粤港澳大湾区以更开放的姿态、在更大范围上吸引国外投资和经贸往来时,必然需要有更加统一、更具权威、更具国际公信力的纠纷解决机制,不单解决粤港澳三地之间的民商事纠纷,更需要为国际商事纠纷化解提供便利,推动完善三地司法合作机制,实现三地优势互补,打造具有中国特色的高度国际影响力的商事争议解决中心,将是粤港澳大湾区走向世界的重要保障。
  二、粤港澳大湾区司法合作与司法保障的困境
  随着粤港澳大湾区内近几年经济的融合发展,“一国两制”和“三法域”的冲突集中体现为法治冲突,不仅仅是立法层面上的“法制”冲突,在司法、社会治理、法律服务业等领域的融合统一发展的需求也愈发强烈和必要。法律领域内的冲突,或者说隔绝状态,成为经济社会融合发展的屏障,很大程度增加了经济社会发展的成本,影响资源共享、要素流动、人才互通、效率提升、互利共赢等目标的实现。
  (一)内地与香港、澳门的法律体系和法律制度存在较大差异,法律冲突普遍存在影响大湾区的法治统一性
  在“一国两制”方针政策下,内地与香港、澳门分属三个不同的法域。内地属于社会主义法系,澳门属于大陆法系,内地与澳门在法律体系上比较接近,都属于成文法系,法律传统比较相似。而香港沿用英国的普通法系,以适用判例法为主,制定法为辅,无论在法律制度层面还是技术层面都与内地有较大差异。从法律适用看,三个地区分处不同的关税区,还要受到国际法相关规定的制约。[5]以粤港澳金融业合作为例,香港金融业实行混业经营,银行资金进出证券市场不受限制,而内地金融业实行分业经营,银行、证券、保险分开,银行资金不允许进行证券交易,也不能涉及保险。[6]另外,香港对外汇管制持开放态度,限制性措施非常少,而内地实行结售汇制,两地金融管理法律制度存在较大冲突,在内地和香港开展金融合作活动时,商事主体对纠纷发生后的司法裁判预期有较大差异,不利于提升跨境商事活动的合法性预期。因此,内地与港澳在法律体系和制度上的差异性,在很大程度上影响了司法合作的深入开展,同时也影响了大湾区法治的统一性。
  (二)内地与香港、澳门的司法合作安排不够健全,影响司法裁判的权威性和区际流动性
  就内地与香港在民商事领域的司法合作安排来看,近年来取得了重大性突破。目前,内地与香港先后签署了相互委托送达民商事司法文书、相互执行仲裁裁决、相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决、民商事案件相互委托提取证据、相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决、相互认可和执行民商事案件判决等六项协议安排。其中,2019年1月18日内地与香港签署的关于相互认可和执行民商事案件判决的安排,在民商事领域司法协助方面覆盖最广,最大限度将民商事纳入相互认可和执行的范围,包括将非金钱判项及部分知识产权案件判决纳入其中,同时对申请认可和执行的程序和方式作出详细规定,将有效减少目前涉港民商事审判中当事人平行诉讼等问题,减少诉累,促进大湾区经济高质量发展。但仍然还有待进一步完善:如,破产清算案件没有纳入承认与执行的范围[7],在内地与香港经济紧密合作、商事登记改革背景下,不少港资企业抗风险能力较弱出现破产情况,如何在跨境认可和执行裁判中保障债权人利益需要进一步思考;对于被请求方法院可以认可执行其中的部分判项的规定,这实质上是对判决承认与执行的实体分割,此分割标准和方法如何确定,目前内地还没有这种做法,需要最高人民法院就此问题出台司法解释等进一步细化;内地与香港在信托、保险等业务的差异较大,在纠纷产生时容易导致出现“挑选法院”问题,背离“判决结果一致性”的价值目标,损害了大湾区商事秩序的稳定性、安全性;内地与香港的民事诉讼时效不同,仍可能导致在内地已过诉讼时效的案件在香港起诉并得到支持,最终香港判决能否得到内地的承认与执行存在一定法律障碍。
  (三)跨境争端解决的法律服务机制不够完善,不利于营造国际化、法治化、便利化营商环境
  近年来,内地与香港、澳门的经贸合作在逐步增强,从《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》到内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)及其多项补充协议,这些框架性协议的签订和实施,取得了较好成效,但在跨境争端解决的服务机制上还不够完善:第一,经贸合作框架涉及争议解决条款缺乏可操作性。CEPA及其系列协议仅仅作为一个总则性文件,对于粤港澳大湾区建设中的争议解决来说,仍存在不够系统全面,缺乏可操作性等问题,需要在经贸合作中不断完善和细化。如CEPA协议未设立解决争端问题的程序流程,[8]在一定程度上影响了司法机构妥善、快速地处理粤港澳大湾区建设中的民商事纠纷;第二,港澳地区律师在内地执业受到限制。2015年7月深圳前海蛇口自贸片区发布的《中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区建设实施方案》明确支持推动粤港澳律师事务所联营,当前内地与港澳律师事务所以合伙联营形式在广东自贸区已经成功实践。但根据民事诉讼法规定,港澳律师只能以非律师身份(公民身份)担任内地民事诉讼的代理人,其中公民代理又只能限于近亲属或者单位员工,而香港律师成为当事人的近亲属或者单位员工的可能性很小,因此,港澳籍律师的执业范围实质上受到了较多限制,不利于满足港澳商事主体的司法需求。
  (四)广东在推动司法合作方面的权限与香港、澳门相比较小,先行探索可复制、可推广的区域经验受到较大限制
  根据国际法规则,司法协助作为国家主权事项,是体现国家履行在司法方面的协助行为。粤港澳大湾区处于“一国两制”背景下,区际司法协助有其本身特色。根据《香港基本法》第95条、《澳门基本法》第93条规定“特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”,该规定为港澳与内地开展司法协助提供了法律依据,也即表明香港和澳门在开展司法合作的权限相对较大,但该规定是对港澳特别行政区的授权,对于粤港澳大湾区的广东省来说,暂时还没有明确的授权。根据我国宪法和特别行政区基本法,香港和澳门本来就享有比内地省份更大的高度自治权,这种“一国两制”背景下的差异也是广东积极探索区域性司法合作安排面临的难题。
  (五)深化涉港案件诉讼机制改革存在法律依据不足等问题,影响了改革创新的整体效能
  构建更加高效权威便捷多元的涉港澳商事审判机制,是服务国家对外开放战略及粤港澳大湾区建设的重要体现。虽然最高人民法院多次出台文件对深化改革进行指导,但规定存在一定滞后性,地方法院在推进涉港审判机制改革时仍然会面临一定困难。例如为提高涉港民商事案件送达效率,借鉴英美法系当事人送达主义,探索采用当事人自

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