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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
司法产品公共性及差异化布局—美国税务诉讼经验
【英文标题】 The Publicity and Differentiated Distribution of Judicial Products—U. S. Tax Litigation Experience
【作者】 谷佳慧【作者单位】 北京大学法学院{博士研究生}
【分类】 法理学【中文关键词】 公共产品;产品差异化;美国;税务诉讼
【英文关键词】 public products; product differentiation; American; tax cases
【文章编码】 2095-3275(2019)-03-0073-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 73
【摘要】 司法服务作为一种公共产品,应具有“非竞争性”与“非排他性”的特征,但在目前的司法实践中,由于司法资源有限且配置不均,司法产品的公共性尚未得到完全展现。改变这种司法困境,可以借用经济学上“产品差异化”观点,重新安排司法产品的差异化布局,在此方面,美国税务诉讼为我们提供了良好的域外经验。美国联邦税务诉讼有三种应诉途径,分别由税务法院、索赔法院和地方法院受理,在起诉背景、巡回审判、陪审团、衡平管辖等方面各据特点,给当事人提供了多元化选择。借鉴美国经验,我国可以构建自己的司法差异化产品格局,通过专门法院与普通法院、跨行政区划法院与地方法院的布局,实现司法资源的重新配置,以实现司法产品的公共属性。
【英文摘要】 As a public product, judicial service should be“non-competitive” and“non-exclusive”.However, due to limited judicial resources and uneven allocation,the publicity of judicial products has not been fully demonstrated in current judicial practice. To change this judicial dilemma, the view of“product differentiation” in economics could rearrange the differentiated distribution of judicial products. In this respect, the US tax lawsuit provides us with good extraterritorial experience. There are three ways to respond to a federal tax lawsuit in the United States,which are handled by the tax court,the claim court and the local court. Drawing on the experience of the United States,China can build its own judicature differentiated products,and achieve the reallocation of judicial resources through the layout of special courts and general courts, cross-administrative district courts and local courts,so as to improve the publicity of judicial products.
【全文】法宝引证码CLI.A.1263468    
  
  司法一向被认为是独立的社会活动,无论在民事抑或刑事诉讼中,除了合同纠纷案件外,大部分案件只能选择唯一确定法院进行裁判;即使在合同纠纷中,备选法院也是同级不同地区法院,类型和诉讼模式上并无差异。这种“单一”与“垄断”仿佛成为了司法的特性,但在世界司法制度史中,同一时期、同一地域内不同法律体系竞争并不少见,如中世纪欧洲行会法与教会法的并行,英国近代普通法与衡平法的并行,乃至我国传统社会中乡规民约与国家法律的并行等等。除了法律内容上可以存在并行,审理方式上是否也可以存在多元化选择?实质上,司法作为一种公共服务[1],应具有“非竞争性”和“非排他性”的特点,但我国司法实践中尚未完全呈现司法的这两个特点,如何优化司法资源配置,实现公共产品的特性,是亟待解决的问题。纵观域外经验,美国税务诉讼体系给出了一个很好的答案:三个不同法院诉讼模式发挥各自作用,形成了差异化格局,为当事人提供了多样化诉讼选择。这种“差异化”是否能解决我国司法困境?本文将利用经济学中“公共产品”和“产品差异化”理论分析美国税务诉讼的经验,并结合我国实践,以图解答这一问题。
  一、司法服务公共产品属性缺失及产品差异化理论
  (一)司法服务的公共产品属性
  传统观点认为,司法是政府提供的一种公共服务,借用经济学的观点,司法是政府生产的产品或服务;国内有部分学者反对,认为应当重视司法的私人属性部分,引入私人裁判、商事裁判的模式[2],反对司法唯一公共属性,关键在于担心因司法垄断造成的审判不公,同时司法变成政府创收的手段。虽然法律服务公共产品尚有争论,早期学者普遍倾向于将以“判决”为核心的司法服务作为公共产品对待[3],后来将广义的司法活动也视为公共产品[4];兰德尔和波斯纳将法律产品分为判决结果和创造规则判例两部分,并将前者视为私人产品,后者视为公共产品[5]。而对于本文所讨论的法院提供的司法服务而言,并不涉及私力救济,且我国作为成文法国家,判决结果与法规保持有一致性,具有普适性的法律效力,因此着重讨论其作为公共产品的情形。
  根据公共产品理论创始人萨缪尔森的理论,公共产品具有如下特征:(1)一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,被称为“非竞争性”;(2)产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有,被称为“非排他性”[6]。虽然我国经济学界尚未对公共产品进行确定描述,但根据萨缪尔森提出的几点特征,理想化的司法服务与公共产品特性完全符合。第一,虽然司法资源有限,但这项公共服务并非像水电煤气等社会福利一般须同时同步落实在每个公民身上,法院完全可以根据不同地区、时间进行资源配置,满足不同社会成员对司法产品的需求,即一人对司法资源的使用并不会造成其他人的匮乏。第二,司法服务的受众是整个社会群体,于司法而言,平等地对待当事人、支持起诉均是基本的诉讼法律原则,因此,“非排他性”既是司法的天然属性,也是司法服务的内在要求。
  然而,作为公共产品的司法服务,尚未完全实现“非竞争性”和“非排他性”。一方面由于我国法律服务起步较晚,司法资源仍不充足,案多人少、优秀法律人才缺失等诸多问题依然存在;另一方面,对现有法律资源配置和利用不均衡,不但地域间差异大,不同社会阶层所享受的资源配置也有巨大差距,造成公民不能“非竞争性”地享受司法服务的局面。这些问题并非司法产品与生俱来的,而是我国司法进程中不可跨越的问题,解决这种资源配置困境,依据经济学理论,需要对公共产品进行重新的打造和布局。
  (二)“非竞争性”与“非排他性”缺失
  尽管司法产品在形式设计上具备了公共产品的诸多特质,但在实际运行中,现实因素阻碍了部分功能,尤其是“非竞争性”与“非排他性”的实现,主要体现在以下三个方面:
  第一、司法资源有限且配置不当。在经济社会蓬勃发展的当下,人们对使用法律资源解决纠纷的认识不断提高,对司法资源的渴求也日益增长。美国税务法院巡回审判于各地停留时间不一,在大城市由于案件数量过多,会预留更长时间处理案件。我国最高人民法院巡回法庭设立之前,最高院受理案件数量过多、内容庞杂,给法院带来了巨大的办案压力。巡回法庭设立的目标就是分流案件,提高审判效率[7]。此外,在资源有限情况下,不能优化资源配置,会带来对司法水平的二次伤害。例如,我国东部经济发达地区法院往往人才济济,从招考要求上看,不乏要求法学或法律硕士研究生以上学历;而其他经济水平尚不发达地区法官水平有限,难以产出高质量的判决。对强势行业群体,司法资源也有倾斜的态势。例如,杭州互联网法院采用阿里巴巴公司提供的线上诉讼平台,对涉及互联网交易案件通过科技手段实现快速处理,免除了互联网企业饱受长时间的诉讼纠缠。而在农民工讨薪、工伤等弱势群体诉讼领域,并未有针对性的资源配置。因此,司法资源的有限且配置不当,阻碍了“非竞争性”的实现,反而迫使公民陷入抢夺司法资源的“陷阱”。
  第二、司法服务质量低。导致“非竞争性”的一个重要原因就是司法产品的单一性,而长期缺乏竞争环境的单一产品,会引发司法服务质量降低的连锁反应。根据经济学理论,垄断将减弱市场活力,从而带来质次价高的产品[8]。这种产品质量低,由两个原因导致:一是案件多,法官少,分配给每个案件的司法资源不足以支撑一份高质量的判决,法官只能为了完成工作任务退而求其次,先追求数量再追求质量;二是在没有竞争环境下,法院难以对自身工作水平做出正确判断,亦没有动力去不断创造质量更高的司法产品,不能形成良性的竞争循环。资源匮乏加上缺少竞争压力,垄断环境下制造的单一产品难以自发地提升质量,而公共产品与私人产品的一个不同点就在于缺乏更高层级权力的监督,进而加剧了这种垄断的形成。试想一下,倘若美国税务案件仅由税务法院管辖,那么会变成税务专家与税务局专业切磋的训练场,而不是从社会化角度做出公平公正的判决。
  第三、诉讼门槛过高,成本过大。“非排他性”要求法院平等无差别地对待每一个当事人,以期实现公平公正审判。但是实际生活中情况纷繁复杂,有时“无差别”的对待反而会提高诉讼壁垒,更何况在法治进程中,经常会出现“差别”对待的现象。这种门槛,拉高了诉讼成本,降低了诉讼意愿,究其原因主要有以下三点:一是司法服务针对性差,没有对不同当事人设计符合自身条件的友善产品;二是在缺乏合适司法产品情况下,诉讼中经济、时间投入成本过大,如远距离起诉、案件久拖不决,对于当事人而言这样疲于奔命地诉讼经历降低了其对司法效果的期待;三是存在区别对待现象,行政力量和富裕阶层对司法的干涉屡见不鲜,尽管司法机关试图遏制司法腐败与不公,但一定时间内尚不能根除这种不利影响,这种区别对待无疑直接阻碍了“非排他性”的实现。对于司法公平而言,形式正义只是第一步,通过矫正正义到达实质正义才能真正实现其作为公共产品的社会功效。
  (三)司法“产品差异化”理论
  作为公共产品的司法服务,在垄断性、单一性程度高的情况下,克服这种特性、更好地实现公共产品“非排他性”与“非竞争性”,需要提供差异化产品,改善固有模式。产品差异化理论,指的是同一产业内,不同生产者的同类产品由于质量、性能、样式、销售服务、信息提供和消费者偏好等方面存在的差异导致的产品间替代关系不完全性的状况,或者说特定生产者的产品具有独特的可以与同行业其他生产者产品相区别的特点[9],表现为垂直差异和水平差异两种模式。增加司法产品的种类,对不同案件情况下适用的司法程序重组,美国税务诉讼的三种模式正是司法产品对经济学差异化战略的实践,并通过差异化解决了如下司法困境。
  1.通过水平差异改变垄断状态。产品差异化分为垂直差异和水平差异,垂直差异是指在质量级别上比竞争对手更好的产品;水平差异是同一质量的、与竞争对手不同的产品[10]。水平差异为市场带来了更多种的产品,为同等级消费者带来了不同的选择,另一角度来看,也打破了同一质量区间单一产品的垄断状态,利于在社会上形成良性竞争,提高产品质量。
  对于司法服务市场而言,依照法律规定指向的唯一有管辖权法院就是具有垄断地位的单一生产者,由该法院做出的判决就是单一产品。虽然对一审不服可以提起上诉,但上诉审并非本文所讨论的同质状态下的水平差异产品,其更加类似于不同质量层面的垂直差异。美国税务诉讼的三种模式,都是初审阶段的诉讼途径,属于水平差异的不同产品,改变了只能由单一类型法院审理的司法垄断状态。无论是税务法院、索赔法院还是地方法院,都是联邦司法系统下的不同生产者,对于处于税务纠纷的纳税人而言,可以根据自己的经济、地理状况,乃至专业知识水平,选择适合自己的产品:经济风险承受度高的,可以选择不缴纳税款但计算利息的税务法院,反之选择另外两个法院;所在地区偏僻的,可以避免选择基本只在华盛顿开庭的索赔法院;在税务知识方面有优势的,可以选择专业的税务法院,而倾向于衡平裁判或陪审团的普通视角裁判,则选择其他法院。这样司法服务产品多元化,即打破了单一法院裁判对不同需求当事人的束缚。
  2.单个需求下降解决“案多人少”问题。在产品差异化理论中,社会总需求不变的前提下,产品差异化增大,需求曲线会向下倾斜[11]。对于市场竞争中的单个生产者而言,这种需求下降并非好事,但对于司法服务提供者—法院而言,这种需求下降刚好解决案件积压、案多人少的问题。
  “案多人少”是追求“案结事了”司法目的的巨大阻碍,随着社会经济生活日益复杂,专业案件不断增多,公民诉讼意识的加强,法院案件繁多问题愈发严重。尤其在税务审判这种专业领域,涉及问题更加复杂、专业,需要耗费大量的时间精力去厘清案件事实,无疑给这一问题雪上加霜。供给与需求不平衡的问题长期以来都没有恰当的解决方法,提供差异化司法服务,分流案件,既加快同类案件的审结速度,又提高司法水平,提升当事人满意度。
  3.多样性降低产品获取壁垒。产品差异性增加,还扩宽了产品多样性范围,减低获取门槛,打破弱势群体难以获得产品的壁垒。对于社会大众而言,诉讼属于投入高、消耗大的社会活动,参与诉讼时的花费经济、时间成本巨大,使得不少公民避免选择司法这一途径解决问题。另一方面,司法资源的有限性,以及易受行政影响,使强势群体更容易获得更优的司法服务产品。这种差距扩大,对社会稳定造成极其不利的影响。
  投放差异性司法产品到社会中,虽不能完美解决每一个公民遭遇的法律纠纷,但能更大程度地为最大多数人提供适合的司法解决方案。例如,地处偏远却需要专业判断的案件,可以参与税务法院的巡回审判;对税务知识匮乏,不愿经受专业知识显微镜式审判的当事人,可以运用衡平管辖与陪审团追求符合社会常识的矫正正义。诉讼壁垒越低,越多的公民获得普遍的司法救济,相应地使强势群体失去寻求额外司法帮助的动力,因此在一定程度上能减少司法特权与司法腐败。
  二、差异化布局的实践经验—美国税务诉讼的三重路径
  美国联邦税务案件除了有专门的联邦税务法院管辖外,当事人还可选择联邦索赔法院和地方法院进行诉讼。不同于我国对案件审理管辖权的严格区分,美国税务案件当事人有了更大的选择自主权。美国作为司法大国,面对司法资源不足与当事人诉讼需求之间的矛盾,应对之道是拓宽了司法救济的途径,打破管辖权的唯一性,创设了多重管辖、当事人选择的模式。这背后既有普通法系多系统法院并存的历史传承,也是对司法属性的重新认识:将司法作为公共产品推向诉讼市场,由当事人自主选择适合的法院提起诉讼。
  (一)联邦税务法院
  1.宪法地位与法官选任。美国税务法院创建于《1969年税收改革法》( the Tax Reform Act of1969),当纳税人与联邦税务局发生争执时,纳税人可以先不缴纳税款而提起诉讼,以别于联邦地方法院的税收返还诉讼[12]。根据美国宪法第一条第八款规定,国会有权设立低于最高法院的各级法院。这是税务法院设立的宪法依据,也说明税务法院是美国联邦司法系统的重要一员。
  税务法院除了有19名正式法官(judges)外,还有7名特别承审法官(special trial judges)和7名资深法官(senior judges)。正式法官同其他联邦法官一样,由总统任命,经过参议院的确认,其中有一名是首席法官。特别承审法官由首席法官任命,无需经过上述程序,任期无限。特别承审法官只能审理一些争议额较小的案件,如小额税务诉讼等,对于复杂的普通诉讼,一般由正式法官审理。对税务法院宪法地位的确认,发生在Freytag V. Commissioner案[13]中。当事人Freytag对税务法院任命“特别承审法官”来处理此案表示不满,认为首席法官的决定违反了宪法关于法官选任的规定,将案件上诉到联邦最高法院。最高法院在裁判中一致认为税务法院任命“特别承审法官”符合宪法对法官任命权的规定,并以五位多数大法官的支持肯定了税务法院是“联邦法院系统的组成部分”,受宪法约束[14]。
  2.受案范围。联邦税务法院管辖权受限较多,无论从程序上还是案件类型上都有严格的限制。首先,美国征收联邦税要经历核定、征收、稽查三个阶段,税务诉讼需要行政复议前置。纳税人报税后,联邦税务局进行核定,并生成税收核定预告书。纳税人对核定内容不满,可申请复议;若复议成功,复议部门将撤销预告书;若复议被否定,复议部门将发放欠税通知书,纳税人有权根据通知书向联邦税务法院提起诉讼。其次,案件类型上,税务法院管辖范围包括:审理欠税争议(tax disputes concerning noticesof deficiency),受让人责任争议(tax disputes concerning notices of transferee liability),特定类型的确认判决(declaratory judgment of certain types),合伙项目的调整和再调整(readjustment and adjustment ofpartnership items),对利息减免、行政费用、工作身份的审查(review of the failure to abate interest,admi

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