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【期刊名称】 《法律适用》
我国员额法官退出机制的构建与完善
【作者】 包献荣
【作者单位】 最高人民法院中国应用法学研究所{助理研究员,法学博士}
【分类】 法院【中文关键词】 司法改革;员额法官;退出机制
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 120
【摘要】

我国司法改革进程中深入推进的法官员额制度改革,自实行以来,不仅完善了“以法官为主体、以审判为核心”的工作机制,而且员额法官退出机制的初步构建,更为员额法官动态流转的实现奠定了坚实基础。我国员额法官退出机制的构建与完善,在基本思路上要树立优胜劣汰理念打造富有活力和生命力的队伍、加强建立健全与退出机制相配套的职业评价标准、重视员额法官正当权益与专业权威的维护、畅通员额法官职业流转渠道。在基本路径上要严格控制员额法官比例、明确员额法官退出机制的适用条件、规范员额法官的退出程序、健全员额法官退出机制的配套保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263483    
  
  2016年底,随着员额法官制度改革的不断深入,以上海、广东为代表的近30个地方人民法院,便按照“试点先行、分步推进、系统集成”的思路对员额法官的退出机制展开了积极的实践探索。截至2017年6月,在21.2万名法官中,约12万名员额法官通过遴选。其中,最高人民法院机关遴选产生367名员额法官。[1]可以说,伴随着法官员额制改革的顺利推进,通过实施员额法官的动态流转管理,旨在真正意义上实现员额法官队伍向正规化、专业化、职业化方向发展,进而为广大人民群众提供更有质量、更为高效的司法产品,奠定坚实而有力的理论和实践之基。毋庸置疑,员额法官的“退”,从本质上讲,就是为了实现更好的“进”,就是为了全面落实司法责任制改革,促使员额法官进退有序,能上能下,在新时代中国特色社会主义建设的伟大征程中,使得员额法官队伍始终保有着旺盛持久的强大生命力。但必须要明确的是,一是由于当前所开展的员额法官退出机制,尽管取得了一些成绩,但依然不可避免地存在着实践时效短、经验积累薄弱等客观因素。二是由于各地在推进员额法官退出机制的实践进程中,客观存在相应的差异性,以及全国推广的联动性和可操作性,因而有必要结合客观实践不断丰富相关的理论研究,以期能够更好地指导实践。
  一、构建与完善员额法官退出机制的现实动因
  (一)顺应司法改革的必然要求
  关于新一轮司法改革的核心—“全面落实司法责任制改革”的论述中,时任最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新曾明确指出,法官员额制改革是司法责任制改革中一块最难啃的“硬骨头”,其关节点便是指向了对法院工作人员利益格局的重新“洗牌”。[2]从客观上讲,落实司法责任制的前提就是要实行对司法人员的分类管理,推进法官员额制改革无疑是实现分类管理的重中之重,因而在新一轮司法改革的进程中,实行法官员额制改革便显得尤为重要。关于此,党的十八届三中、四中全会明确提出了要完善司法人员分类管理,全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设,同时中央政法委及最高人民法院,也分别给予了“对法官实行有别于普通公务员的管理制度,建立法官员额制”“建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理”的明确阐述。[3]在实施法官员额制改革的进程中,切实推进对司法队伍的分类管理,构建正规化、专业化、职业化的司法队伍,无疑是本次改革的重中之重,而制度改革的关键点和核心归宿,就是为了通过建立员额法官退出机制,在优化员额法官动态管理的基础上,全面提升员额法官队伍的整体素质,进而更好实现审判质量及办案效率的同步提升。
  (二)破解“案多人少”困境的客观要求
  自中国特色社会主义进入新时代以来,一方面,随着我国经济社会的迅猛发展,各种社会矛盾和纠纷不断涌现;另一方面,由于近年来案件数量的不断攀升,以至于现有的审判人员无法满足现实需求。受此影响,我国基层人民法院正面临着“案多人少”的尴尬困境。[4]如此一来,不仅进一步加大了司法人员的工作压力,而且人案矛盾若得不到及时妥善的解决,势必会为司法拥堵现象的发生深埋隐患。为此,一是要确立以切实提升司法队伍办案质量和办案效率为切入点。二是要紧扣人案矛盾这一关键点,重视法官队伍自身的建设和管理,以适应经济社会发展的内在要求。三是要通过构建和完善相应的体制机制,夯实法官队伍自身建设发展的制度保障。四是要切准实践中客观存在的问题,通过积极的改革措施,最终破解案多人少的难题。鉴于此,建立员额法官退出机制,通过制度保障,从根本上为优化和提升员额法官队伍的素质和能力提供强力支持,无疑是切实解决案多人少困境的必然选择。可以说,通过退出机制来全面提升员额法官队伍的整体素质能力,就是进一步夯实了审判工作的中坚力量,既解决了一直以来行政化所致使的顽疾,又有效保障了办案质量和办案效率。
  (三)法官队伍加强自身建设的现实需求
  法官员额制度的建立,离不开与之相对应的退出机制加以保障和支持,而从员额法官队伍建设这一视角来看,主要表现为如下几个方面的内容:一是通过引入退出机制,在客观上促使了法官不断加强对自身素质和能力的提升诉求,而这种职业紧迫感的产生,既来源于退出机制的激励,又在优胜劣汰促使下不断优化和提升了法官整体队伍的素质和能力。[5]二是通过引入退出机制,实现了对司法腐败等现象的有效规避,这是因为,退出机制不仅作用于法官队伍整体效能的提升和增强,而且还作用于对法官的监督和督促,并通过常态化的良性机制确立,为营造遵纪守法、秉承操守、自觉自律、主动服务的良好氛围提供了重要支持和促进,而这种以制度保障建立起的法官队伍,既确保了队伍的纯洁性,有效防范了腐败问题的发生,又强化了队伍的战斗力,保证了办案的质量和效率。三是通过引入退出机制,进一步优化了法官队伍自身的结构,即在退出机制的建立下,法官队伍的职业化程度得到了最大化提升,随着不称职、不符合人员被退出,不仅在客观上强化了法官队伍的专业性成员构成,而且基于动态流转下的法官队伍管理的进一步优化和整合,也有效保障了法官队伍的精英化成员构成,并充分释放了员额法官队伍的办案主动性和积极性。
  二、域外法官离职情形及对我国的借鉴
  (一)域外法官离职情形
我反正不洗碗,我可以做饭

  1.英国的法官离职情形
  在域外法系中,法官产生最早的西方国家当属于英国,可追溯于亨利二世时期职业化法官的出现。发展至今,法官制度在英国十分成熟,且最为突出的一点是,恰恰是法官职业的确立,它使得法官在英国拥有着令人仰慕的至高荣誉。[6]在英国,鉴于法官拥有至高荣誉这一事实,因而在其身份保障中有明确规定,即一旦法官被选任,除法定事由外,是不能随便更换,尤其是对于高等法院的法官而言,对于法官的离职,除非经由议会上下两院共同提出,否则可一直工作至退休。换言之,在英国凡是被选任为法官的人,实行的是终身制,而对于法官的离职而言,凡是被任命的法官,只要处于任职期间,除弹劾之外,一般是不予进行免职、撤职以及责令提前退休的。可以说,只有在法官犯有叛国罪、贿赂罪以及其他严重罪行时,才会发生被解职的情况。从退休制来看,在英国除大法官外,其余法官皆有法定的退休年龄,如地方法官需达到75岁之后方可以退休。综述英国的法官离职情形来看,一般包括四种:一是解雇,除大法官外,高级法官唯有议会两院通过后才予以解雇;二是辞职,对于存在严重行为失范的法官,经由大法官建议后予以辞职;三是退休;四是由于身体因素而无法继续胜任的法官,大法官有权解除其法官职务。
  2.美国的法官离职情形
  美国的法官制度,无疑是英美法系国家中极具代表性的法律制度。在美国,其法院组织主要由联邦法院与州法院两大系统所构成,而在法官的任选方式上,前者主要采取的是提名任命制,即当出现法官职位空缺,可由总统提名,并经由参议院投票后,按得票情况,最终由总统予以任命才能担任;后者主要由各州根据自身情况而制定,但其中具有代表性的则为加州和密苏里州。就美国法官的离职来看,美国联邦宪法明确规定,对于法官的弹劾要法定化,即法官犯有叛国罪、贿赂罪或者其他严重罪行时,经由弹劾,予以免职。纵观美国联邦法院成立至今,经由弹劾程序而被予以退出的法官,其总数也仅为十几名。进而言之,美国的法官同样实行的是终身制,除非是该法官因犯罪而受到弹劾,或者自动辞职情形的,否则法官一旦被选任,便是终身任职的。在美国,法律规定中并没有十分明确的关于法官退休年龄的表述,联邦法官在退休之后,只要该法官处于自身意愿的情况之下,依然可以在联邦其他法院予以任职。当然,对于法官的退出,美国同样设置了相应的监督机制,无论是联邦法院还是州法院均设立有法官调查委员会等组织,其目的就是为了依法对法官进行必要的监督,一旦犯罪,便予以相应的惩戒,如在美国的州法院监督惩戒制度中,对于行为失范的法官,便予以弹劾、罢免、撤职、辞退、勒令退休、暂时停职停薪(不停薪)以及训斥等7种各不相同的惩戒措施。
  3.德国的法官离职情形
  作为大陆法系国家代表的德国,尽管对于法官而言,同样实行的是终身制,但在选任条件上却存在着差异性。具体而言,德国对于法官的任职而言,并非像英美法系国家那样以律师来作为遴选的条件,而是规定了唯有完全具备法律人才的人,才能具备成为法官的选任条件。换言之,德国在法官的选任上,更倾向于培养模式,因而要想成为法官,必须要通过5年本科的专业性的法学教育培养,而后参加2次国家组织的专业测试,以及具备为期2年的工作资历,才能具备成为法官的选任条件。[7]不仅如此,在德国要想成为法官,除了要具备相应的资格,以及按照考核、选拔、培训与任命形式外,还必须要具备法官缺额的情形下,才能成为真正的法官。[8]与此同时,对于法官而言,除具备相应的保障体系外,德国还明确规定了法官参加专业性培训的义务,如为了满足法官的培训学习需求,每年均会提前公布当年可供法官培训作出选择的培训班、课程课时以及教师等信息,并刊印成册,面向全国予以发行,并且法官培训所需的费用也由国家予以承担。[9]在德国,一旦被选任为法官,在离职方面,除因法定事由之外,不得对法官进行停职、免职、降职、转调或者减免薪水,若在任职期间发生工作变动的情况,则法官的薪资会得以保障。除此之外,德国宪法还明确规定,一旦联邦法官出现违法行为,可经由联邦议院2/3通过,予以该法官调职、退休或者撤职的处罚。
  4.法国的法官离职情形
  在法国,为体现法律的公平与正义,对于法官而言,同样给予了相应的任职保障制度,即除法定的事由之外,法官不会受到包括撤职、调任、罢免、训斥以及降职降薪等的处罚。从整体上看,法国法院推行的是普通法院和行政法院等两大司法体系并存的制度,而在法官的培养上,与英美法系国家所不同的是,法国的法官培养,一般不从律师当中进行选任,这一点与德国法官选任相类似。在法官的离职情形上,有着“行政法之父”之称的法国,不仅确立了世界上最为典型的二元司法制度,而且在法官一旦被选任,则同样实行的是终身制。但所不同的是,由于法国法官并不执行回避制度,因而可能存在不同程度上的经济违法问题,因而一旦发生,往往会受到如警告、调职、降级或者解雇等处罚,并经由司法高等委员会与全国纪律委员会进行处理。其中,司法高等委员会享有对法官的任命所作出的建议权以及提出相关意见的权力,而全国纪律委员会则具有对不遵守法纪的法官执行审查处理的权力。当然,对于经由上述两个组织执行处罚处理的法官,同样拥有上诉的权利,即对于司法高等委员会行政司法决定的上诉,要向最高行政法院提交,而对于全国纪律委员会作出判决的上诉,则应向最高法院提出。
  (二)我国员额法官退出的域外借鉴
  1.在员额法官的选任上
  从上述国家对于法官的选任条件来看,尽管不同法系国家存在着一定的差异性,但从根本上来看,同样强调了对于法官综合素质及能力的关注与体现。如在英国的法官选任标准中,便给予了十分严苛的选任条件界定,不仅涵盖了专业知识,而且重视其从业经验与资历,如此一来,所选任的法官必然也具备了较强的综合素质与能力。此外,英国还就法官的道德修养给予了关注,在客观上起到提升法官队伍整体水平的作用。在德国的法官选任中,同样明确规定了法官的选任必须要经过专业的法学教育培养以及专业考核,且在任职条件上,也明确规定了除非有缺额出现,否则不能成为法官。鉴于此,我国员额法官在选任标准上,为切实保障法官队伍的整体质量,有必要建立健全以法官综合素质为主的标准体系,即一是要重视员额法官必须要具备深厚的专业知识,并明确选任的员额法官必须为法学科班出身,否则便不在选任范围之内;二是要重视员额法官必须要具备一定的法律工作经验;三是要明确员额法官必须要具备相应的职业道德素养。
  2.在配套保障制度上
  无论是英美法系还是大陆法系国家,对于法官的职业保障,均给予了较为完善的制度保障,它涵盖了身份保障、经济保障、生活保障等各个方面的内容。可以肯定的是,在法官职业保障制度的支持和促进下,法官的自身权益不仅得到了切实保障,而且也为其依法独立公正行使

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【注释】                                                                                                     
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