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【期刊名称】 《法律适用》
健全法官职业保障制度的价值与路径
【副标题】 以新修订的《法官法》为视角【作者】 胡昌明
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{助理研究员,法学博士}
【分类】 法院
【中文关键词】 新修订的《法官法》;司法改革;法官制度;法官保障
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 12
【摘要】

健全司法人员保障制度是司法改革的基本任务之一。2019年4月23日,全国人大常委会通过了对《法官法》的修订。新修订的《法官法》(以下简称新《法官法》)吸收了司法体制改革的最新成果,遵循司法规律、借鉴国外先进经验,在法律总则中增加法官履职保障的内容,单独设立“法官的职业保障”一章,加大了法官保障力度。但是,中国的法官保障仍然任重道远,法条中法官保障的规定有待落实,有关法官的特殊保障措施还需要进一步制定规范性文件。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263482    
  
  党的十九大报告提出要深化司法体制综合配套改革。作为本轮司法改革基本任务之一,健全司法人员职业保障制度也是深化司法体制配套改革的题中应有之义。由此,法官的职业保障已经成为进一步深化司法改革的重要组成部分,法官保障如何落到实处是实现司法改革目标的关键之一。在党的十八届三中全会提出健全司法人员职业保障制度后,中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》(以下简称‘《保护履职规定》”),对加强法官职业保障提出了诸多有益的规定。但是这一文件不是行政法规,更不是法律,从法律效力上来说层级不高;同时,一些规定缺乏相关制度配合,落实情况并不尽如人意,有必要以立法形式,将法官职业保障制度予以固化。法官作为司法的执掌者,只有当自身权益得到充分保障时,才能敢于担当、不徇私情,始终忠于法律、公正司法,成为社会公平正义的最后一道防线。本文拟通过对法官保障现状和现有制度的梳理,为加强法官保障提供对策,并对新《法官法》中法官保障内容进行评析,而对中国的法官职业保障制度予以展望。
  一、原有法官保障的制度性问题
  《法官法》新修订之前,中国的法官保障制度尚未健全,主要体现在以下四方面:
  (一)法官保障的立法层级不高
  在宪法中体现法官的地位或者保障制度是外国宪法的通例。不少国家的宪法中规定了法官独立裁判,不得被免职等职业保障内容。如《意大利宪法》第101条第二款规定:“法官只服从法律。”[1]《俄罗斯联邦宪法》第120条规定:“法官是独立的,只服从于俄罗斯宪法和联邦法律。”[2]《泰国宪法》第190条规定:“审判官员和司法工作者,可以独立地依据法律规定对诉讼案件进行审理和审判工作。”[3]《美国联邦宪法》规定,罢免联邦法官必须经过弹劾程序,经参、众两院通过,方可成立。弹劾程序与对总体的弹劾程序相同。[4]上述国家均在其宪法中对法官的地位、行使职权方式加以明确,从而保障法官在国家中具有不可撼动的崇高地位。
  相比而言,我国宪法虽然也有“人民法院和人民检察院”一节,但是其中体现的核心内容是法院的组织和运行,并未直接涉及法官的地位、权利、保障,以及义务和责任等内容。有关法官保障的内容只能散见于《法官法》及国务院、最高人民法院等发布的《法官职业道德基本准则》《保护履职规定》《法官行为规范》等规范性文件中。与宪法相比,后者不仅效力层级低,而且规范性差、刚性不足、内容分散,无法形成法官保障的体系与合力。
  (二)法官保障的法条内容单薄
  原《法官法》中虽然规定了法官的权利义务、法官的薪酬、法官的培训和申诉等相关内容。但总体而言,这些规定比较原则,法条过于简单和粗疏,体现法官权利的条款尚显单薄,没有针对法官职业特征提出特殊的保障措施,对于法官的权益难以起到坚实的保障作用。《法官法》制定后,法官的权利被屡屡侵犯,法官随意调离、免职、追究刑事责任,人身受到侵害的事件频仍。近年来就发生了大量法官权益受侵害的事件,如北京法官马彩云被刺案、法官王桂荣、莫兆军被追究刑事责任案、李慧娟河南种子案等。
  立法过于粗疏和简单体现在:一是法律规定缺乏可操作性。以《保护履职规定》第9条第二款为例,该款规定了法官的复议、复核和申诉权,[5]但是该条款没有明确被调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分后,法官提出复议、复核或申诉的程序、受理机构都付之阙如。因此,虽然司法在实践中,对法官免职、处分、调离审判岗位,对法官追究各种责任等严重损害法官权利的行为并不鲜见,但事实上,法官很难依据该条款提出救济。二是法官保障制度规定缺乏刚性。《保护履职规定》第2条规定:“法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉,有权拒绝任何单位或者个人违反法定职责或者法定程序、有碍司法公正的要求。”但是,“司法部门既无强制、又无意志,而只有判断,”[6]在权力架构中处于弱势地位,而干涉审判的往往是能够在人财物等方面影响法院的强势机关,“而就人类天性而言,对某人之生活有控制权,等于对其意志有控制权,”[7]法院和法官无法抵制这些干涉,更不可能追究其责任。因此,这一条款也无法真正发挥保护法官履职的作用。事实上,法院内外党政机关、人大代表、上级以监督的名义干预法官独立审判的事情并不鲜见。例如,1997-2000年期间,最高人民法院曾对全国人大代表的来信进行了5次正式答复,其中给一位名叫“张玺钧”的人大代表,就郑州中星公司与镇江建筑材料厂技术合同纠纷案等多个案件的具体审理情况进行了三次答复。[8]前些年,一些地方人民大表大会甚至出台过专门的规范性文件支持人大代表对个案实施监督,如《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》《江西省人民代表大会常务委员会关于个案监督的若干规定》《江苏省各级人民代表大会常务委员会对司法机关个案监督的规定》等。
  (三)法官保障的规定缺乏配套措施
  此外,法官权利保障制度仍然存在缺乏具体的配套措施等不足,一些条文由于缺乏实施细则而无法落地实施,例如,《法官法》明确规定法官的工资制度、退休制度应根据审判工作特点另行规定。可见,立法者已经在制定法律时考虑到法官职业具有特殊性,认为应当对法官工资待遇、退休制度予以特殊考虑和特别照顾。然而,在《法官法》颁布20多年后,相关配套制度一直未见出台,法官的特殊工资待遇和退休制度仍然无从着落。无独有偶,原《法官法》对于法官辞职的规定亦复如此,“法官要求辞职,应当由本人书面提出申请,经批准后,依照法律规定的程序免除其职务。”但在实践中,存在一些地方法院为法官辞职设置诸多障碍,在批准环节设置障碍,法官遭遇辞职难的困境,而这一条文并没有体现出对法官权利的保障。开弓没有回头箭
  (四)法官保障的新规定仍然有待完善
  近两年,在司法改革大背景下颁行的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《责任制若干意见》)和《保护履职规定》两个文件加强了对法官履职、人身安全和责任豁免方面的保障力度。但是,“由于它没有放弃司法行政控制的基本思路,相反,在某些方面它还强化了行政权力对法官的监控权”[9]《责任制若干意见》明确规定法官“在职责范围内对办案质量终身负责”,另外,还明确要求负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失,怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果的,依照有关规定应当承担监督管理责任。这在一定程度上加重了法官和院、庭长的责任。《保护履职规定》第5-8条,对于法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分规定的事由共计24项,显然过多过滥,一些条文还设有兜底条款,与外国立法例中对法官身份的刚性保护相去甚远。
  二、《法官法》修订的总体思路
  正因为此,通过立法加强法官的职业保障显得尤为重要。这一目标的实现在很大程度上有赖于对直接规定法官权利义务的《法官法》的修订。本次《法官法》的修订总体上体现了加强法官职业保障的精神,新《法官法》既符合现有的法律框架,又体现了改革的成果;既在最大程度加强了法官保障,也符合中国的现实国情,总体上遵循了以下原则。
  第一,在宪法和法律框架内修改。宪法是国家的根本大法,法官权益的最终保障需要宪法层面的突破。在目前宪法层面没有修宪计划的前提下,本次《法官法》的修改过程,着眼于法律现状,尊重现有的宪法和基本法律制度框架,做到理想与现实相结合。尊重宪法,不是囿于宪法,目前中国宪法对法官制度的规定几乎是空自,在法官法修改过程中,以宪法作为法律修改的边界,在不违背宪法精神和条文的前提下,在总则中确定了“法官依法履行职责,受法律保护,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”等审判独立原则,逐步确立法官的各项保障制度,使其从无到有,从弱到强。在确保法律修改可实施性的前提下,为法官权利保障争取了更多突破口。
  第二,体现和吸收了司法改革的最新成果。法官法的修改是贯彻落实中央整体部署的具体体现,也是司法改革的重要组成部分。因此,本次《法官法》的修改吸收了司法改革的最新成果,将司法改革成果中较为成熟的内容,以修法的形式固定下来,例如,吸收《保护履职规定》《责任制若干意见》中有关法官履职保障、安全保障有突破性意义的法条,并且将本次司法改革中已经取得共识,并且在实践中逐步推开的重要内容,通过修订法律确定下来,如法官遴选办法及法官遴选委员会(第16条[10]、第17条)、法官员额制(第25条)、法官单独职务序列(第26条)、法官考评委员会(第38条、第39条)、法官惩戒委员会(第48条)、法官权益保障委员会(第52条)等等。
  第三,充分考虑了中国司法和法律的现状。本次《法官法》的修订立足于中国国情,考虑到中国的司法环境和法官生存现状。中国法官整体上工作压力大、福利待遇低、审判责任重、各种风险高,因此,立法时着力针对法官群体普遍反映的突出问题,在法官的履职保障、经济保障、安全保障和身份保障方面加大了修改力度,从制度层面改善法官的生态环境,还专门设立了“法官的职业保障”一章。
  第四,充分借鉴先进国家的立法经验。法治是人类智慧的结晶,是人类文明的共同财富。在全球化的今天,任何国家的法律制度都不是封闭的,不同法律制度之间相互影响、相互作用是必然的。《法官法》的修改树立了现代司法理念,勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱,直面影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,在立足国情的基础上认真研究借鉴域外法治成果。《法官法》对于法官提出了更高的任职条件,与其他国家的任职条件逐渐接近。《法官法》虽然删除了旧法年满23周岁以上这个年龄限制条件,但是对于法官法律经历的要求更高,除了需要通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格外,还明确法官必须具备普通高等学校本科学历并且具有相应法律知识,并且从事一定年限的法律工作。[11]
  第五,留有扩展的空间,适度前瞻。从某种意义上来说,立法跟艺术作品的创作一样,永远是一种有缺憾的美。法律一旦制定生效就会落后于不断发展进步的社会。为了让法律的生命更加长久,《法官法》的修改还着眼于若干年后未来中国司法制度、法官制度的发展,保持适度前瞻,同时对于尚在试点摸索阶段,尚未达成共识性的意见,或者效果有待进一步检验的改革措施,根据试点进度和具体效果,考虑在这次修法中留有扩展的余地。例如,《法官法》第17条规定初任法官“一般”到基层人民法院任职;上级人民法院法官“一般”逐级遴选。其中两个“一般”增强了法律的弹性。《法官法》第12条对于法官任职学历的要求,在特殊情况下经最高人民法院审核,也可以适当放宽。[12]
  三、对新《法官法》加强法官保障的评述
  新《法官法》有8章69条,对法官的权利义务、遴选、任免、管理、考核奖励以及职业保障等作了较为全面的修改完善。修改后的法律赋予了法官司法权力,特别是加强了法官保障,完善了法官保障制度,但也留有一些缺憾,有待今后法律修改中进一步加以改进。其主要体现在以下几个方面。
  (一)在新《法官法》总则中确立法官保障的条款
  “立法学的角度看,一部法律的总则部分往往规定了该部法律的立法宗旨、适用范围、基本原则等最为重要的主题,它的理念、原则可以制约整部法律的条文”。[13]因此,《法官法》的修改过程把“法官管理法”“法官义务法”转变为“法官保障法”和“法官权利法”,这就需要在总则中减少法官的管理色彩,体现法官的基本权利和重要的保障原则。
  第一,立法目的中增加维护法官合法权益的内容。修改前的《法官法》总则确定的立法目的是“为了提高法官的素质,加强对法官的管理,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正。”这一立法目的,侧重于加强法官管理,没有将行使审判权的主体确定为法官,不利于法官保障制度的完善。修改后,立法目的变为“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理和监督,维护法官合法权益,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法。”(第1条)其中增加了“维护法官合法权益”的内容,体现出新《法官法》的立法目的,从单一的对法官监管,转变为监管与维权相互平衡,加强了法官的权利保障。
  第二,增加总则部分的容量。修改前《法官法》总则共计4条,规定了法官法立法目的,法官的范围、法官的义务和法官依法履行职责、受法律

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【注释】                                                                                                     
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