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【期刊名称】 《法律适用》
我国法官等级制的反思与重构
【副标题】 以《法官法》修订为契机的分析【作者】 侯学宾
【作者单位】 吉林大学法学院{教授、博士生导师}国家2011计划司法文明协同创新中心{研究员}
【分类】 法院
【中文关键词】 法官等级制;品位等级;职位等级;薪俸等级;制度约束
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 27
【摘要】

法官等级制是我国法官制度改革的重要组成部分,旨在推进法官的专业化和职业化进程。1997年以来的法官等级制度实践带给我们三个方面的经验教训:法官等级制度中分类化管理目标的消解;法官等级评定与晋升中“唯职务”倾向;法官等级薪酬激励的问题。在实践中等级制具有三种性质形态:品位等级制、职位等级制与薪俸等级制。我国法官等级制的重构需要考量诸如行政职务等级、法官遴选、法官晋升与法官薪俸等相关制度约束。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263485    
  导言
  法官等级制是我国法官制度改革的重要组成部分,旨在推进法官的专业化和职业化进程。1995年《法官法》规定了法官等级制的等级划分和基本评定依据,建构起一种基本的等级制框架。尽管《法官法》的规定过于简略,但是根据相关的立法释义,可以概括出法官等级制的目的在于建立单独的法官序列,淡化法官的行政管理色彩,推进法官的专业化和职业化。[1]但是,1995年《法官法》将法官等级编制、评定和晋升办法另行规定。1997年中共中央组织部、人事部和最高人民法院联合发布《中华人民共和国法官等级暂行规定》,1998年最高人民法院颁布《评定法官等级实施办法》。这两个司法文件建构起法官等级制的具体实施细则。根据司法改革的需要,2011年最高人民法院颁布《法官职务序列设置暂行规定》,对法官等级制度进行了调整。迄今为止,法官等级制已经实施十年多时间。2019年修订的《法官法》(以下简称新《法官法》)在总结经验的基础上,为法官等级制的改革提供了新的指引方向。
  法官等级制实践中的核心问题在于,“法官等级制度的立法目的在制度实践中被扭曲,而导致这种扭曲的核心问题就是法官等级评定标准的单一化,即将法官等级的评定标准与法官的行政职务一一对应,这种‘行政管理倾向’的评定制度造成法官等级成为法官行政职务的‘附庸’,使得法官等级制度未能逃过当初设立该制度时所试图避免的陷阱。”[2]新《法官法》力图矫正法官等级制在实践中所走的弯路,诸如再次强调设立法官单独职务序列,并在法官评定依据中取消法官“所任职务”,保留“德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限”,但评价依据并不局限上述四项,还有“……等为依据”。
  在理论和实践中,对等级制性质的理解有三种较为典型的模式,这三种模式会决定和衍生出不同的法官等级制。本文试图借助新《法官法》颁布实施的契机,反思法官等级制实践中存在的问题,重新认识三种典型形式的等级制,思考我国法官等级制的性质与功能定位,并在现有制度约束的前提下重构法官等级制。
  一、法官等级制实践的经验与教训
  1995年《法官法》是我国法官制度走向专业化的起点,法官等级制旨在建立法官单独序列并实现法官的专业化。曾参与1995年《法官法》制定的周道鸾指出,法官等级制度的设立“就是通过立法,对我国审判机关中依法行使国家审判权的审判人员进行科学的分类管理,从而把审判人员从国家行政人员即国家公务员中分离出来,建立单独的法官序列。”[3]在实现审判人员与行政管理人员分类化管理的基础上,通过设置等级的方式促进法官的专业水平和职业素养。但是法官等级制内嵌于整个法官、法院和政法制度体系中,在法官等级制的落实过程中仍会受到制度性的限制。
  (一)法官等级制度中分类化管理目标的消解
  尽管《法官法》意图实现审判人员与行政管理人员的分类化管理,但是法律规定之间却存在相互矛盾之处,而《法官等级暂行规定》在细则制定上加剧了这种内在矛盾。
  法官本身就承载着司法审判权与司法行政权,并且对两者的关系并没有清晰地界定。根据《法官法》的规定,我国的法官不仅要从事审判工作,还要承担行政管理等其他职责。[4]对此种情况立法者有明确的认识,原最高人民法院副院长祝铭山在解读《法官法》时指出,“目前,法官仍然主要按照行政级别管理,这样一来,法官一身两种级别,相对于过去只有行政级别是一种突破,相对于其他国家的法官没有行政级别甚至连法官级别也没有,则显出我国法官制度的特色。”[5]但问题的关键并不在于法官是否能够同时肩负两种权力,因为世界各国的制度实践并没有表明司法行政权与司法审判权必须分属不同的人员,或者说法官就不能担任行政管理职责,核心问题在于立法者需要明确法官在肩负两种权力时的角色定位。
  在制定和落实法官等级制的过程中,实施细则在形式上延续了法官等级制的分类化目标,但在实质上却消解了原初的立法目的。《法官等级暂行规定》第2条明确规定“为了实现对法官的科学管理,增强法官的责任心和荣誉感,保障法官依法行使国家审判权,国家实行法官等级制度。”这说明该规定了解和接受了《法官法》对法官等级制的立法目的的界定。同时在第3条规定法官等级是表明法官级别、身份的称号,是国家对法官专业水平的确认。但第4条却同时规定法官等级根据法官的职务编制,这里的“职务”是法官评定标准中的“所任职务”,也就是法官担任的行政职务,这导致在确定法官等级时将5个标准中的“所任职务”上升到具有决定性地位的高度,在实质上消解了《法官法》通过设置等级鼓励法官提升专业能力和职业素养的立法目的。
  (二)法官等级评定与晋升中“唯职务”倾向
  法官等级的评定与晋升是密不可分的,等级评定构成晋升的前提,而晋升与否是等级评定的逻辑后果。《法官等级暂行规定》一方面将“所任职务”放在其他4个评定标准之上,另一方面则根据不同的晋升模式采取不用的评定标准。感觉黑人都特别团结
  法官等级评定需要对法官进行综合考量,因此1995年《法官法》将法官等级评定的依据分为“所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限”5个方面,原全国人大法工委主任胡康生在《中华人民共和国法官法释义》中对法官评定的5个依据或标准进行了详尽的阐释,在一定程度上体现了立法者的真实意图。[6]但是《法官等级暂行规定》第8条和第16条规定,法官等级按照法官职务编制等级评定,当法官的职务获得提升后,其等级低于新任职务编制等级的,应当晋升至新任职务编制等级的最低等级。2011年的《法官职务序列设置暂行规定》第7条更是直接规定,担任领导职务的法官按所任职务确定等级。这在实践中会导致法官所任职务的高低决定了法官等级高低。
  严格来讲,法官等级评定并非完全与法官所任职务直接一一对应。1997年《法官等级暂行规定》和2011年《法官职务序列设置暂行规定》将法官等级晋升区分为两种模式:按期晋升制与选任晋升制。1997年《法官等级暂行规定》以一级法官为界限,一级法官以下的等级的法官等级晋升在职务编制等级的幅度内,按下列规定逐级晋升。一级法官以上等级的法官晋级实行选升。选升办法另行制定。这种区分使得一级法官以下的晋升类似逐级晋升制,主要考虑业绩和任职年限,而一级法官以上的晋升主要考虑所任职务。2011年《法官职务序列设置暂行规定》则将划分标准改为是否担任领导职务,担任领导职务的法官按所任职务等确定等级;不担任领导职务的法官按级别和任职时间确定等级。改变的地方在于,一方面,法官等级与行政级别之间有了上下浮动的空间,另一方面是将任职年限的考虑提升到一级高级法官以下。但是从本质上,该规定依然没有改变法官等级制本身的“唯职务”特征。
  (三)法官等级薪酬激励的问题
  法官等级制实践中存在的问题在一定程度上是由于法官等级与薪酬激励之间没有必然联系。法官等级制的初衷是想建立区别于行政职级系列的法官专业等级,这种法官等级重在强调法官的专业能力和职业荣誉,因此行政管理职级只是法官的另外一个身份,诸如法官可以做庭长、院长等,这个身份应当是附加性的,是以法官身份为前提的,因此带来的薪酬比例也要如此。但是在实践中,1997年《法官等级暂行规定》规定法官等级的高低取决于行政职务职级的高低,薪酬自然也是按照对应的行政职级进行确定。
  1987年11月24日,最高人民法院转发国务院工资制度改革小组、劳动人事部劳人薪[1987]56号《关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》(以下简称《通知》),这个通知基本奠定了法院工作人员按照行政级别确定工资薪酬的基本框架。《通知》规定,地方各级人民法院在编在职的审判业务人员、行政人员和其他专业技术人员的工资改革,均按照中共中央、国务院《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》(中发[1985] 9号文件)规定执行,实行以职务(岗位)工资为主要内容的结构工资制,即由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资组成。地方各级人民法院审判业务人员的职务工资,按照中办发[1985] 47号文件等有关规定,执行国家机关同级行政人员的职务工资标准。即使2006年的《公务员法》将法官正式纳人公务员范畴,基本上没有认可法官作为专门职业人员的特殊性。直到2007年,人事部、财政部发布《关于实行法官审判津贴的通知》(国人部发[2007] 105号)正式对不同等级的法官给予一定的津贴,从首席大法官的340元到五级法官的180元,但基本津贴的数额显得微不足道,很难真正发挥激励作用。
  除此之外,实践中法院编制受制于中央政法专项编制,这导致各地法院从组织部门获得的行政职数极为有限,使得法官在行政级别上缺乏上升空间。导致通过提升行政级别的方式来提高薪酬的途径也变得很艰难。为了缓解这种问题,2011年《法官职务序列设置暂行规定》将法官等级、行政职务与行政级别进行了复杂的对应配置。在原来法官等级与行政职务对应的基础上,引人行政级别,用专条规定法官等级与行政级别的对应关系,在同样的法官等级与行政职务下给予不同级别的弹性空间。[7]同时,《地方各级人民法院法官职数比例暂行规定》规定,提高各级法院中不同等级法官的职数限额。这种做法实质上进一步加强了法官等级与行政级别之间的依附关系,但由于没有解决职数的比例提升,导致有些地方法院进一步突破现有规定。诸如在上海法院的改革中,基层法院的普通审判员最高可以晋升至四高和三高法官,相当于法院系统中级人民法院副院长的等级定位,并且人数不受限制,而且这种晋升采取的是依据年限的逐年晋升制。[8]深圳基层法院的普通审判员最高可晋升至四高法官,但是受到“不超过法官总数的28%”的限制,对于深圳而言,普通审判员的晋升依然机会不大。[9]由此观之,法官等级制的薪酬过度依赖行政职务和级别,薪酬并不是对法官专业能力的激励。
  二、等级制的三种形态
  美国学者彼得·布劳指出:“在当今社会,科层制已经成为主导性的组织制度,并在事实上成为现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式,否则我们就无法理解今天的社会生活。”[10]因此他将组织中科层制的基本特征概括为“专业化、权力等级、规章制度和非人格化”。[11]在此意义上,等级制是科层制或官僚制的典型特征之一,但是马克斯·韦伯对于科层制或等级制的界定建立在一种行政管理基础上,那么法官等级制是否也是一种纯粹的法官管理体制呢?对此问题的回答在很大程度上取决于我们是否将等级制进行一种单一化的理解。
  等级制本身具有“级差有序,上下有别”的含义,但是级差上下的标准或尺度却不尽相同。本文根据划分等级的标准不同分为品位等级制、职位等级制与薪俸等级制。相对而言,品位等级制与职位等级制构成两种具有独立特性的等级类型,而薪俸等级制大多依附于前两种等级类型,但是对于法官而言,薪俸等级制具有独特的意义,因此本文将其单列进行论述。
  (一)品位等级制
  瞿同祖先生在论述我国传统社会的法律特权时,将“官”与“职”进行了区分,前者是个人的一种身份,后者是行政上的一种职位。[12]在人事行政学中,有一种“品位分类制”概念,旨在强调人员的品级、官等、年资与资格,而不是工作职责的性质与程度。[13]阎步克先生在此基础上提出“品位分等”概念,强调品级的人身属性。[14]在品位等级制中,品位等级代表着地位的高低与资格的深浅,这种品级会影响或决定职位的高低与薪酬的多少。所以说,品位等级制关注的核心在于“人”,而不是“事”,并且个人的官品具有“随人走”的特征。
  品位等级制的核心在于地位的高低与资历的深浅,而非职权的大小或职位的高低。首先,品位体现的是个人地位。诸如在唐代,官阶有二十九阶,按照考试出身对每个官员进行等差定阶。官阶越高,身份地位越高。[15]即使在现代文官制度中,也存在品位等级的划分,比如在我国台湾地区还保留的“简荐委”官等制。[16]其次,品位等级制还包含对年资的注重,等级之间的晋升重在年资的积累,重在对官员晋升预期的强调,而相对于职位等级制而言,更为强调能力的高低,更为注重绩效与功绩的考量。
  品位等级制的显著特性还表现在品级“随人走”的特征。这个特征的关键在于品级并不会因为职位的变化有所变化,除非因为品级因故被降低。这种品级“随人走”的特征源自于品位等级制对个人地位身份的看重,因为在职位等级制下,权力地位的高低会因为职权大小或职位高低有所不同,但是个人的地位是“因职而得”,也会因为离开职位而丧失。因此,在纯粹的职位等级制下,品位等级基本不会存在。而在品位等级与职位等级分离而共存的情况,“随人走”的特征会体现出来。在现代军队中,军衔与军职也是相互分离:上将、少将、大校和中校之类的军衔是个人的品位,具有人身依附性,而师长、团长或连长这类军职就是关系到权力职责的职位。
  (二)职位等级制
  职位等级制源自于文官制度中的“职位分类制”,后者产生于20世纪初期的美国,首先是1908年美国芝加哥市采用职位分类,1923年美国联邦政府制定职位分类法,全面推行职位分类制。[17]20世纪60年代末,英国文官制也开始转向职位分类制。职位分类制主要是指依职位的工作性质、繁简难易、责任轻重及所需资格条件,将职位分门别类,以作为人事管理科学化、合理化的基础,是一种对“职位”的区分,以“事”为中心。[18]在职位分类制中,职系是对工作性质的区分,职等则关注职责的繁重程度,因此关于职等划分的体系就是典型的职位等级制。职位本身代表一定的职权,职位等级代表着职责的轻重与任务的繁简。因此,职位等级制的核心在于“事”,并且职位等级“随职不随人”,无职位则无等级。
  职位等级制的核心在于“因事设职”,等级之间划分的标准是职权的繁简难易与责任的轻重大小。不同的国家和地区对于职位等级划分的考量因素可以概括为三个方面:业务性质、职责程度与机关层次。严格来讲,在等级划分中业务性质的影响不大,因为一个等级系列的业务性质基本是一样的,诸如法官等级系列的业务性质属于审判工作。对于另外两个因素,机关层次对职位等级的影响比较大,但更多地来自于一种金字塔管理体制的必然要求。因此,一般都是中央要比地方高,省市要比县乡高。职责程度主要考虑工作的复杂性、职权范围与影响,还有所需的基本资格,此外还要考虑职务等级所涵盖的员额、预算和业务辖区的人口和机关数额等。
  职位等级之间产生上下级领导关系来自于法律明文规定的职权范围,因而职位等级具有职位属性,不具有人身属性。在品位等级制下,官阶或官等是官员个人地位高低的体现,官员的品级并不会随着职务的变动而上下变动,而品级本身又会决定官员的职权大小与薪酬高低,因此很容易出现同工不同酬的现象。因此职位分类制的出现,一方面是为了回应社会对专业化的需求,提升行政效率,另一方面也是为了消除品位等级带来的不公平现象。“文官的等级具有职位属性,而没有人身属性。

  ······

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