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【期刊名称】 《法律适用》
我国法官准入标准及选任机制研究
【副标题】 以新修订的《法官法》为研究背景【作者】 杨奕
【作者单位】 中国应用法学研究所民商事审判研究部{副主任,副研究员,法学博士}
【分类】 法院
【中文关键词】 《法官法》修订;司法改革;准入标准;选任机制;法官遴选委员会
【期刊年份】 2019年【期号】 9
【页码】 3
【摘要】

2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修订的《法官法》(以下简称新《法官法》),法官选任制度作为本次修法研讨的重点问题之一,受到法学界、司法界、立法界的高度关注。同样法官选任工作作为司法改革的一项重要内容,在新的法治环境下面临多重挑战,需要加以重新调整规划。本文主要结合新《法官法》及司法改革目标方向,重新确认法官准入的资格条件,理顺员额法官遴选、初任法官遴选、逐级遴选以及从律师或者法学教学、研究人员中选拔法官之间的关系,并设置与之相匹配的独立的遴选机构、多元的人员组成、专业的遴选标准和规范的遴选程序。

【全文】法宝引证码CLI.A.1263484    
  编辑提示:2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修订的《法官法》。新修订的《法官法》共有8章69条,对法官的权利义务、遴选、任免、管理、考核奖励以及职业保障等作了较为全面的修改完善,自2019年10月1日起施行。本期特别策划约请专家对新修订的《法官法》中的法官选任、法官管理、法官职业保障等重点问题进行解读,敬请关注。
  引言
  党的十九大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,其总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,全面推进依法治国,必须着力建设一支强有力的法治工作队伍,要着力提升法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,为法治国家提供强有力的组织和人才保障。在全面依法治国的新时代,人民法院肩负着崇高的使命和职责。法官队伍是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,是建设社会主义法治国家不可或缺的主力军。实现全面依法治国的总目标,需要一支高度正规化、专业化、职业化的法官队伍。如何打造一支优秀的法官队伍,关键在于把好法官选任的“入口关”。
  现行《法官法》自1995年颁布实施,对构建和完善法官选任制度发挥了巨大作用,法官队伍正规化、专业化、职业化水平不断提高。但是,由于立法规定比较概括简略,在法官任职资格、选任方式等方面仍存在许多问题,与全面依法治国的总目标相比,法官队伍建设还有待提高。特别是随着司法改革的深入推进,法院人员分类管理制度改革和法官员额制度改革的实践成果,亟需通过立法形式将其固定下来,以保障改革依法有序推进。2015年8月,十二届全国人大常委会公布了立法调整规划,将《法官法》修改列入新增立法项目,修订草案分别于2017年12月22日提请十二届全国人大常委会第三十一次会议第一次审议、2018年12月23日提请十三届全国人大常委会第七次会议第二次审议、2019年4月20日提请十三届全国人大常委会第十次会议第三次审议。经过三次审议,目前修订草案已经被表决通过并于2019年10月1日起施行。《法官法》是我国法官制度的基础性法律,内容宏丰,关联复杂,涉及法律修改的问题很多。为聚焦修法核心问题,本文主要围绕法官选任制度进行研究。法官选任制度是关于选拔法官的条件、程序及规则的总称,主要包括法官的任职资格标准和选任程序机制两部分,即“什么样的人可以被选任为法官”以及“用什么样的程序选任法官”。
  一、新《法官法》中法官准入标准之评析
  我国法官准入的资格条件,经历了从无到有、从不严格到逐渐严格的发展过程。1995年《法官法》颁布之前,我国对法官选任没有一个统一的标准,更没有对教育背景、法律专业知识、法律工作经历等方面的要求。1979年《人民法院组织法》规定,有选举权和被选举权的年满23岁的公民可以被选举为人民法院院长,或者被任命为副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员,但是被剥夺政治权利的人除外。1983年《人民法院组织法》修改时增加了对各级人民法院审判人员必须具有法律专业知识的要求。1995年《法官法》正式颁布实施,对法官的任职资格作出了更为严格的条件限制。此后,我国对法官选任制度又实施了一系列改革。2001年修改后的《法官法》对法官选任标准进一步完善。新《法官法》关于法官准入资格条件的规定,主要涉及条文第12条,共有以下几处修改:一是删除担任法官的年龄要求;二是提高法律专业学习经历条件;三是加大从事法律工作年限要求;四是将初任法官应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格作为任职资格条件统一规定;五是其他相关文字表述的修改。
  (一)提高法律专业学习经历条件
  现行《法官法》关于担任法官所需的法律专业学习经历要求,主要体现在第9条第一款第六项,该项规定与法官职业专业化的特殊需要相比还有待提高。新《法官法》主要提高了放宽地区的学历层次要求,将“高等院校法律专业专科毕业”修改为“高等学校本科毕业”。提高法官学历层次要求符合法官队伍职业化、专业化建设需要,随着我国法学教育不断发展,具备大学本科学历的学生,尤其是政法院校毕业生不断增加,提高初任法官学历条件已经具备较好基础。同时,对于经济欠发达地区应当因地制宜,不能以过低放宽招录条件为代价,应当通过提高待遇增加津贴补贴等方式吸引人才,保障法官队伍整体素质的提高。此外,《法官法》修订草案“一审审议稿”中曾将法官任职的学历条件,由“高等院校法律专业本科毕业”提高为“全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位”,此处修改与中央《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》对取得法律职业资格须具备学历条件的调整保持一致,但新《法官法》已经删除了“全日制”要求。本文认为,法官是通过特定系统化训练的专业人员,需要特有的知识、语言、技能、思维及伦理储备,担任法官至少需要经过全日制法律专业系统的学习、专门思维方式的训练以及法律职业伦理的熏陶。非法律专业毕业生即使符合全国人大常委会法制工作委员会对“具有法律专业知识”[1]解释的条件,仍难满足法官任职的高素质要求,今后随着全日制法学教育规模的不断扩大,还应当进一步提高法律专业学习经历条件要求。
  (二)加大从事法律工作年限要求
  司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权,这要求司法人员不仅有良好的法律知识,还要有丰富的社会阅历和实践经验。自1995年《法官法》颁行,到2001年修改,再到2008年《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》[2]的发布,我国对担任法官所需的法律工作年限要求不断提高,如担任最高人民法院法官,应当具有8年以上法律工作经历。本次《法官法》修改,关于从事法律工作的年限规定几易其稿,例如“一审审议稿”曾按照中央改革试点文件关于担任法官需要任法官助理满五年(含试用期)的规定,将法官任职的法律工作年限统一规定为“从事法律工作满5年”。新《法官法》则对法学类硕士、博士毕业从事法律工作的年限适当放宽,分别可以放宽至4年、3年,修改后的规定更有利于人民法院吸引高层次人才。需要说明的是,何为“法律工作经历”,目前主要适用全国人大常委会法制工作委员会的解释,[3]但该解释范围较为宽泛,难以体现担任法官应有的特殊职业经验和素养。诚然从事这些与法律有关的工作可以积累一定的法律从业经验,但担任法官应当具备的是处理审判事务相关的经验和能力,特别是当解决新型疑难复杂问题时,面对立法的抽象甚至空白,需要法官在事实认定、证据采信、法律适用等环节作出正确选择,这些都受法官审判经验的影响、制约。为此,应当参照其他国家立法规定,要求担任法官必须具备特定法律职业经验,将“从事法律工作”的范围限定在从事过国家或地方立法、审判、检察、法官辅助以及律师、法律教学研究,这些与法官职业密切相关的范围。不接我们电话 也不给拒接原因
  (三)删除法官任职年龄要求
  现行《法官法》规定的法官最低任职年龄为23岁,在《法官法》修改过程中,“一审审议稿”保留了“年满二十三周岁”的规定。反对声音认为这样的年龄要求明显太低,建议参照其他国家法律规定,将法官任职年龄提高至28岁,甚至35岁以上。诚然法官选任标准是多重的,既要坚持专业性标准,也要强调经验和资历,其中专业素质不仅体现在所受的学历教育,更体现在办案过程中的分析判断、逻辑推理、法理思维和法律适用等方面,一个资深法官相对于年轻法官而言,在事实认定方面通常更具优势。尽管如此,还应当结合中国实际和司法传统,更加客观理性地看待法官任职年龄问题。从世界范围看,由于法律传统不同,大陆法系初任法官的任职年龄普遍低于英美法系。例如,巴西规定为年满23岁以上,委内瑞拉规定为25岁以上,比利时、墨西哥规定为30岁以上,我国香港地区规定为30岁以上。法官任职年龄的规定是由各国和地区,根据各自情况和司法传统决定的,不能一概而论。目前,新《法官法》已经删除了“年满二十三岁”的年龄要求。本文认为关于法官任职的年龄规定似可保留,一方面《法官法》规定“年满二十三岁”可以担任法官,并不意味着年满23岁就一定能够担任法官,还需要结合担任法官所需学历条件和从事法律工作年限要求等规定综合判断。可以推算,大学毕业生通常为22、 23岁,结合从事法律工作满5年的规定,实际初任法官年龄应当在27、 28岁左右;另一方面由《法官法》对法官任职的最低年龄进行规定,更能体现法官准入资格各项条件的严谨和完整。
  二、司法改革背景下的多重法官选任机制
  为进一步改革我国法官选任制度,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若于重大问题的决定》明确提出,要健全法官统一招录、有序交流、逐级遴选机制。十八届四中全会进一步提出,要加强司法队伍建设,完善法律职业准入制度。法官是法律职业共同体中最为重要的组成部分,公正司法要求法官必须具备深厚的法学功底、丰富的实践经验和独特的论证方法,尤其是后者,对职业法官尤为重要。要提高法官队伍质量,让法官队伍专业化、职业化,不仅要着眼于法官准入的资格条件,更要关注法官选任的机制问题。
  (一)员额法官遴选
  司法改革背景下法官选任机制具有多重内涵,包括员额法官遴选、初任法官遴选、逐级遴选以及从律师或者法学教学、研究人员中选拔法官等,理清各项选任机制的含义及关系是完善法官选任制度的基础与关键。其中员额法官遴选是一项特殊的法官选任机制,具有特定历史时期的阶段性含义。员额法官遴选是指通过考试、考核等方式,对现有法官队伍进行革新优化,按照特定员额比例遴选出更加优秀、更能胜任审判工作的法官。员额法官选任突出了法官的职业属性,使现有法官队伍专业化、职业化、规范化水平得到提升。员额法官遴选的实践意义正是在于对现有法官队伍进行一次精简和提升,属于对法官队伍质量的再筛查、再检测、再审视。一方面,从数量上看,通过员额制改革,全国各级人民法院从21万名法官中选任出员额法官12余万名,法官人数得到精简;另一方面,从质量上看,这些员额法官在改革后,集中到办案一线,特别是院、庭长过去办案的比例不高,改革后办案比例大幅提升,有的法院院长、庭长办案比例达到50%以上,改革将优秀的法官配置到办案一线,审判力量得到加强,审判效率得到提高。新《法官法》第25条对法官员额制进行了确认,规定“法官实行员额制管理。法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理,优先考虑基层人民法院和案件数量多的人民法院办案需要。法官员额出现空缺的,应当按照程序及时补充。最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定。”应当说,实行法官员额改革后,法官的入职“门槛”更高,肩负的司法责任更大,对法官人职标准、履职能力都提出更高要求。员额法官遴选也促使我们重新审视法官准人的资格条件,为法官选任制度革新提供了新的指引。
  (二)初任法官遴选
  初任法官遴选是从法官队伍外选拔人员进入法官队伍内的遴选机制,通常是指从法官助理中选拔人员担任法官,作为法官入职的第一道“门槛”,它是保障法官队伍素质的重要屏障,直接影响法官队伍建设,能否制定出科学合理的初任法官遴选机制,关涉法官队伍整体素质和国家法治发展未来。我国现行《法官法》对初任法官遴选只在第12条做了原则性规定,由于缺乏具体、明确的制度依据,初任法官遴选的方式、标准、程序各地做法不一,且行政色彩突出。各地普遍将初任法官遴选机制建立在公务员招录程序之上,并且考试内容与普通公务员考试内容相同,只是报考条件略有差异,报考法官岗位要求通过司法考试(国家统一法律职业资格考试)。从司法实践看,初任法官的成长路径也与普通公务员相似,一般先参加统一公务员招录考试,进入法院系统后的发展路径也与普通公务员一样,均需满足一定的工作年限,通常为“书记员-助理审判员-审判员”的发展模式,相当于公务员晋升。新《法官法》第14条规定“初任法官采用考试、考核的办法,按照德才兼备的标准,从具备法官条件的人员中择优提出人选。”该条是关于初任法官遴选的规定,从内容上看与现行《法官法》没有实质区别。从近几年司法改革与法官选任制度的发展情况看,各地均将改革和研究重点放在如何应对法院内部人员分类管理及员额制改革上,对初任法官遴选机制并未给予足够重视,今后仍需对该机制进一步研究细化。需要说明的是,对于改革过程中未人额的非员额法官,尽管需要重新参加考试、考核才可能获得员额法官身份,但在过渡期内,其仍然具备非员额法官的特殊身份,一旦成为员额法官也不属于初任法官范畴。
  (三)逐级遴选
  逐级遴选是指上级人民法院从下级人民法院已经具备法官身份的人员中选任法官。逐级遴选作为初任法官遴选的重要补充,是我国补充法官的重要途径。上级法院的法官主要从下级法院遴选,然后再逐级向上级法院流动,这是西方国家尤其是大陆法系国家遴选法官的普遍做法,也是司法制度本身的内在要求。我国司法传统近于大陆法系,建立法官逐级遴选机制,使法官职业生涯起步于基层法院再通过遴选逐步向上级法院流动,更加符合法官队伍专业化、职业化要求。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出建立法官逐级遴选制度,上级人民法院的法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。2016年5月,中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院印发《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》明确,地市级以上人民法院法官,一般通过逐级遴选方式产生。经最高人民法院决定或批准,上级人民法院可在下两级人民法院范围内择优遴选法官。新《法官法》第17条规定,“初任法官一般到基层人民法院任职。上级人民法院法官一般逐级遴选;最高人民法院和高级人民法院法官可以从下两级人民法院遴选。参加上级人民法院遴选的法官应当在下级人民法院担任法官一定年限,并具有遴选职位相关工作经

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