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【期刊名称】 《现代法学》
生态补偿的法律关系及其发展现状和问题
【英文标题】 An Analysis on Legal Components of Ecological Compensation and Main Issues of Ecological Compensation over Natural Resources and Environmental Legislation in PRC
【作者】 杜群【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态补偿;生态补偿法律关系;资源经济属性补偿;资源生态属性补偿
【英文关键词】 ecological compensation;legal components of ecological compensation;compensation to economic capacity of natural resources;compensation to ecological function of natural resources
【文章编码】 1001—2397(2005)03—0186—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 186
【摘要】

生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式,转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。

【英文摘要】

Ecological compensation is defined as related bodies who are utilizing natural resources and/or attain respective benefits from ecosystem commit via an agreed mechanism to transfer some of their benefits to those who are protecting/conserving natural resources/the environment and/or lose respective benefits.

【全文】法宝引证码CLI.A.132813    
  
  1998年的洪水灾害和2000年以来北方地区的沙尘暴灾难,启动了以政府投资为主体的生态环境建设事业。国家级别的“退耕还林”、天然林保护、自然保护区保护、江河源区保护、生态移民等生态保护工程和活动,都一定程度贯彻着生态保护补偿的制度理念,但都还是缺乏法理解说的个体性行政措施。2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。建立我国生态补偿的法律政策体系,应当还从理顺生态补偿的法律关系和考察我国生态补偿法律政策现状和问题着手。本文首先确立对生态补偿的法律关系判断,以此为基础,概述我国生态补偿的法律政策现状并提出主要的生态补偿法律问题。
  一、生态补偿的法律关系判断
  生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段,其定义至今尚未明确。《环境科学大词典》有“自然生态补偿”(natural ecological compensation)概念,且定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”{1}。“自然生态补偿”还被定义为自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用{2}。另外,还有学者将“生态补偿”狭义定义为“生态环境补偿费”,即为控制生态破坏而征收的费用,性质是行为的外部成本,征收的目的是使外部成本内部化{3}。但是,即便是“生态环境补偿费”,其含义也有不同:有人将其看成是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿,认为征收生态环境费(税)的核心在于为损害生态环境而承担的一种给付费用的责任,这种付费的作用在于它提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段{4}。通观各说,都将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段,将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制{5}。在20世纪90年代前期的文献报道中,常把生态补偿作为生态环境加害者支付赔偿的代名词,如污染者付费等。1998年长江流域洪灾后,随着森林生态效益补偿基金在法律上的确立,生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。
  本文对生态补偿下这样一个定义,即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。生态补偿发生的典型领域有二:一是在资源开发利用过程对资源环境的生态功能的保护和补偿,这类的实例有国家对实施退耕还林的补偿政策等;二是对生态安全重要的区域或自然客体采取绝对保护时对利益牺牲者的补偿,如对自然保护区周围的群众为保护自然保护区而牺牲自己的财产和人参利益所进行的补偿。我国已出台的关于生态建设补偿的法律法规中,以建立森林生态效益补偿制度的法律法规最多,也最臻完善{6}。
  从上述定义出发,可以分析生态补偿的法律关系。
  1.生态补偿法律关系的成立 “国家或社会主体之间约定”是生态补偿法律关系成立的事实和前提,具体的主体关系的缔结,则视具体情况而定。按照生态补偿发生的两大典型领域——资源开发和生态功能保护,生态补偿的主体关系可以呈现为两类关系——直接利益相关者补偿和非直接利益相关者补偿。直接利益相关者补偿主要有国家补偿、资源利益相关者补偿和自力补偿,非直接利益相关者补偿主要是社会补偿。
  国家补偿是指国家(中央政府或国家机构)承诺的对生态建设给予的财政拨款和补贴、政策优惠、技术输入、劳动力职业培训、提供教育和就业等多种方式的补偿。中央政府给予的财政拨款补贴是最为直接和典型的生态补偿方式,为生态保护和建设提供稳定的资金来源。国家补偿要求中央政府将国民收入的一定比例预算为生态建设拨款和补贴,一般按年度拨付。资源利益相关者之间的生态补偿是具有利益关联的生态保护的付出主体(贡献者)与生态保护利益获得者(受益者)之间通过某种给付关系建立起来的物质性补偿关系,主要有两种形态。第一种形态是自然资源的开发利用者对资源生态恢复和保护者的补偿,如采煤、采矿、水力开发等,开发利用受益者应给予当地生态利益牺牲者以物质补偿。资源输入地区对资源输出地区的补偿也属于这类补偿,如西气东送工程,将新疆、陕西等地的天然气输往北京、上海等地,天然气的开发和输送会对生态环境造成影响和破坏,应当从气费中附加提取一定比例的资金用以输出地区的生态保护补偿。资源型补偿的第二种形态的典型表现是下游地区对上游地区的利益相关者生态补偿。上游地区不仅对生态保护进行了资金投入,而且限制了自身若干产业的发展,从中受益的下游地区应对上游地区进行生态补偿。自力补偿是负有生态保护义务的地方政府、资源利用者对当地直接从事生态建设的个人和组织对生态保护义务者的,并通过生态保护义务者的生态保护义务履行而实现的物质性补偿关系。社会补偿是指对生态保护有觉悟的非利益相关者通过某种形式的捐助和资金募集,包括国际、国内各种组织和个人通过物质性的捐赠和捐助,与生态保护义务群体之间建立的惠益关系。
  国家补偿、资源利益相关者补偿、自力补偿是发生在直接利益相关者之间的生态补偿,故具有纳入强制补偿的理性依据;而社会补偿属于非直接利益关联者补偿,属于道德倡议范围,是自愿补偿,国家可以通过经济杠杆、道德文化等多种形式进行颂扬和拓展。
  如果站在生态系统和人类系统互相补偿的物流链接来定义生态补偿,人类对生态系统的物质偿还义务(存在于人与自然的“自然法”契约关系之中)总是通过生态保护义务者的义务履行而实现,在这个意义上,上述任何一种生态补偿的核心组成之一都必然是自力补偿。而自力补偿具有地域限制。就我国生态保护需求和供给的区域分布特点来看,生态保护义务重的区域(生态功能服务价值重大的地区)目前的经济普遍较为落后,大部分地区比较贫困,依靠自身进行生态保护和建设的能力十分薄弱和有限。必须通过外力,增强这些区域自力补偿的能力。在我国生态功能服务价值重大的地区,外力补偿和自力补偿就是外因和内因的关系,缺一不可;在劳动力密集的生态服务功能服务价值重大的地区,生态补偿的外力因素显得尤为紧迫和必要。有学者呼吁,对这些区域较为切实可行的生态补偿机制应当以国家和社会补偿为主导{7}。
  2.生态补偿的客体生态补偿的客体(标的)有两大类:一是作为资产状态的自然资源客体;二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统,即自然生态客体。
  在人类一自然的本原关系中,人类与自然生态通过自然法缔结“自然契约”,自然生态本体的利益在社会法中通过公共利益(全体人民的利益)被让渡给“国家”代理(“国家”为自然法让渡的“代理人”)。也因此,在生态补偿的社会主体关系中不能忽视这样一个特殊社会主体的转化,即“生态补偿的受益主体”中必然存在的“全体人民”,指的是“通过资源生态服务价值提高而受益的社会不特定主体”。
  3.生态补偿的主体生态补偿的法律关系主体是指有民事责任能力的自然人和法人,分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体”。“生态补偿的实施主体”又有“给付主体”和“接受主体”之分。资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者是生态补偿的接受主体;生态建设过程中,因创造社会效益和生态效益而牺牲自身利益的主体者也是生态补偿的接受主体。
  在“国家补偿”中,作为“补偿实施主体”(给付或接受主体,在财政补贴的补偿中国家是给付主体,在收缴资源保护费的补偿中国家是接受主体)的“国家”,从法律关系理论分析具有双重角色即“作为资源经济价值的所有人主体”和作为“资源生态服务功能的行政管理主体”;在实践中,“国家”作为“资源经济价值的所有人主体”往往通过有偿出让或转让自然资源使用权而被“特定资源使用人”替代。曾经瘦过你也是厉害
  “补偿受益主体”主要有三种类型的主体:(1)“补偿实施主体”中的“生态补偿接受主体”,(正如前面所提,任何一种生态补偿,都具备“自力补偿”的要素,因此,生态保护义务者首先也是生态保护的受益者,符合权利义务对立统一原理),主要是“非国家”主体的特定的资源所有或使用者、承担具体补偿任务的单位和个人、生态补偿的监督管理主体(一般是政府)。(2)“国家”,作为“生态补偿受益主体”,其代表“资源经济价值的所有者主体”。(3)“全体人民”,指的是“通过资源生态服务价值提高而受益的社会不特定主体”。“全体人民”这一主体是构成生态补偿的充分必要条件的主体判断依据之一(在“补偿实施主体”中“全体人民”被转化为“公益代理人”的“政府”)。
  4.生态补偿的标准 通常来说,生态补偿是经济性的。从经济上讲,必须在自然资源的价值中,充分考虑自然资源的固有利用价值与生态环境价值,以及治理环境污染和生态破坏的劳动投人。确定生态补偿费的标准很大程度上决定生态服务功能能否度量和如何度量。比如有人认为生态补偿的评估要以农民损失的生产资料——耕地的使用权地价来计算,假如移民后可获得同等新土地使用权也可不再补偿{8}。以耕地的使用权地价计算耕地生态价值的方法存在片面性。耕地永久性消失的生态补偿的真实费用的组成应当反映三个方面的指数:耕地的使用权地价(耕地的农作物生产当量),耕地作为农用地转为城镇国有土地或建设用地的土地增殖价值(基于土地使用权有偿使用的市场价值),和土地资源生态服务功能的生态价值。而每一方面的利益都有所属的具体的利益主体。以农民丧失生产资料为例,伴随农民作为土地资源使用权人失去生产资料,同时发生的利益关系还有:集体或国家(在土地征用的条件下)作为土地所有人丧失或取得土地资源用途转化(农用地用途转换或农用地向非农用地转换)的增殖(或减量)价值,以及国家作为土地生态客体利益代理人丧失或取得土地生态效益。我国现行的土地征用补偿标准在市场对土地的全面价值(经济和生态)认定方面存在严重落差。切实保护耕地的重要措施,首先必须将耕地永久消失的补偿标准诚实与用途转移后的土地价值相适应,减少农用地与建设用地的土地价值落差,其次还要考虑耕地的生态价值,尤其在耕地的土地用途发生质的转化(如转化为建设用地)的时候。耕地用途转化的生态补偿标准的例子反映出合理把握生态补偿方式和标准的客观尺度是非常重要的。在资源经济补偿、资源生态补偿和区域生态补偿中,惟资源生态属性标准能够量化生态补偿的限度。它又可以被设定成三个方面的资源生态属性标准,即资源经济生产力标准(第二性生产力标准)、资源生态生命力标准(第一性生产力标准)和生态系统区域安全标准。一种标准对应一个类型的生态补偿限度。
  5.生态补偿的形式我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式:一是政策补偿,即中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿。受补偿者在授权的权限内,利用制订政策的优先权和优惠待遇,制订一系列创新性的政策,促进发展并筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿是十分重要,尤其是在资金十分贫乏,经济十分薄弱情形中更为重要,“给政策,就是一种补偿”。二是资金补偿,这是最常见的补偿实践也是最迫切的补偿需求。资金补偿常见的形式有补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息和加速折旧等。三是实物补偿,即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,解决受补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况,增强生产能力。四是智力补偿,即补偿者开展智力服务,提供无偿技术咨询和指导,培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才,输送各类专业人才,提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平{9}。由于生态补偿的发生存在区域差别,因此从补偿接受方的便利考虑,以资金补偿最为灵活方便、受欢迎。
  二、我国生态补偿的立法及实施
  我国的环境与资源立法中,“生态补偿”这一名称与各种自然资源开发、利用和保护管理收费及其使用血肉相连。具有针对性的“以生态环境治理、恢复为目的”的补偿性收费是在地方政策中发展起来的。我国最早开始为生态环境补偿费征收试验工作是云南省。早在1983年前,针对采矿业对生态环境造成严重影响和破坏,云南省环保局在省政府的领导和支持下,以昆阳磷矿为试点由省财政批准,以每吨矿石提高0.30元的方式进行收费,并将所收之费用于采矿区复土植被及其它生态破坏恢复治理,取得了良好的效果。根据国家环保局1993年组织的“全国生态环境补偿费征收情况普查”结果,全国有17个地方已不同程度地开展了生态环境补偿费工作。其中,江苏、福建、广西已制定了管理办法并颁布实施{10}。
  我国环境与资源立法中各种名类不同的资源、环境管理、保护、治理的收费也不同程度地反映着生态补偿的性质。《森林法》规定的森林资源费有育林费、森林生态效益补偿基金费、森林植被恢复费;《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典(M).北京:中国环境科学出版社,1991.20

{2}叶文虎,魏斌,仝川.城市生态补偿能力衡量和应用(J).中国环境科学,1998,(4):298—301.

{3}章铮.生态环境补偿费的若干基本问题(J).国家环境保护局自然保护司.中国生态环境补偿费的理论与实践(C).北京:中国环境科学出版社,1995.81—87.

{4}庄国泰等.生态环境补偿费的理论与实践(J).见:国家环境保护局自然保护司.中国生态环境补偿费的理论与实践(C).北京:中国环境科学出版社.1995.88—98.

{5}洪尚群,马丕京,郭慧光.生态补偿制度的探索(J).环境科学与技术,2001,(5):40—43.

{6}熊鹰,王克林,汪朝辉.洞庭湖区退田还湖生态补偿机制(J).农村生态环境,2003,(4):10—13.

{7}杜万平.完善西部区域生态补偿机制的建议(J).中国人口.资源与环境,2001,(3):119—120.爬数据可耻

{8}熊鹰,王克林,汪朝辉.洞庭湖区退田还湖生态补偿机制(J).农村生态环境,2003,(4):10—13.

{9}洪尚群,吴晓青,段昌群,陈国谦,叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障(J).环境科学与技术,2001,(24):40—42.

{10}庄国泰,高鹏,王学军.中国生态环境补偿费的理论与实践(J).中国环境科学,1995,(6):413—418.

{11}杜群.我国生态补偿法律政策体系框架及制度措施分析(R).2004.

{12}吴晓青,陀正阳,杨春明,洪尚群,曾广权,夏丰,陈国谦,叶文虎,段昌群.我国保护区生态补偿机制的探讨(J).国土资源科技管理,2002,(2):18—21.

{13}广东省林业会计学会.现行林业基金制度存在的问题及改革思路(J).林业财务与会计,2003,(11):9—12.

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