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【期刊名称】 《政法论坛》
全国人大常委会的代表性探讨
【英文标题】 Discussion on the Representative Nature of the Standing Committee of NPC
【作者】 蒋劲松【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 全国人大常委会;代表性;选举程序;沟通程序
【英文关键词】 Standing Committee of NPC;Representative;Procedure of Election;Procedure of Communication
【文章编码】 1000—0208(2004)06—019—13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 19
【摘要】

人民代表机关应该而且必须具有代表性,即必须经过专用程序和方式代表人民的意愿和利益。代表性是人民代表机关的根本属性。人民代表机关只有具有代表性,才能保障自身的民主性质。只有人民代表机关具有代表性,整个政权体系才具有民主根基。全国人大常委会的代表性还很欠缺。缺乏代表性使全国人大常委会的民意代表机关的真实性成为问题;这又不能不影响全国人大常委会行使职权的正当性。应从选举环节和沟通环节增强全国人大常委会的代表性。

【英文摘要】

The representative organ of people should and must possess the nature of being representative,that is to represent people’s will and interests through certain procedure and in certain mode.Being representative is the basic essence of the people’s representative organ.Only with the representative nature,the people’s representative organ may guarantee its democratic nature,and the whole regime may have democratic foundation.The representative nature of the standing committee of NPC is quite limited.Without the representative nature,there are problems for the standing committee of NPC to be the representative organ of people.Inevitably,this will influence the standing committee of NPC to appropriately exercise its powers.The representative nature of NPC shall be strengthened from election and communication.

【全文】法宝引证码CLI.A.115959    
  问题的提出
  全国人大常委会已经走过了50年历程。50年来,全国人大常委会行使其职权,帮助国家逐步走向民主法治。近些年来,全国人大常委会日益重视其立法工作和监督工作,日益注重增强自己的专业性和专职化。本文提出和探讨全国人大常委会的代表性问题,是出于以下几个考虑。
  第一,宪政实践证明,一个国家(特别是一个大国)的民主法治状况,关键看其人民代表机关(议会、国会等)的状况。在人民代表机关方面、地方人民代表机关的状况当然不容忽视,然而全国人民代表机关即中央议会或联邦议会的状况对于整个国家民主法治的状况更为重要。所以,发达国家的学者一般都以最大的精力研究中央议会或联邦议会,而不是地方议会。然而,我国人大研究的大头却在地方人大研究,对全国人大的研究少得不成比例。所以,应该唤起大家注意和改变这个现象。
  第二,迄今为止,关于全国人大的研究成果多谈全国人大,关于全国人大常委会的研究却没有那么火热。例如,有大量的著作谈全国人大代表,而关于全国人大常委会委员的研究成果却凤毛麟角。这种局面值得注意。在我国的中央级别,人大的职权由全国人大与全国人大常委会分享,虽然全国人大的职权高于全国人大常委会的职权,然而后者的职权却更加全面、实在和具体,对国家民主法治的正常运行更加须臾不可或缺。而且,了解全国人大与全国人大常委会的实际关系的人都知道,全国人大每行使一次职权,前前后后都有赖全国人大常委会的大量准备和后续。所以,在我国的中央级别,真正决定民主法治状况的与其说是全国人大,不如说是全国人大常委会。因此,全国人大常委会研究的必要性远远大于全国人大研究的必要性。
  第三,迄今,关于全国人大常委会的研究多谈它的职权及它行使职权的程序方法,而对它的“自身建设”却谈得太少。这是人大研究中值得注意的第三个现象。须知,全国人大常委会自身建设中的某些问题,其实已经不是简单的“不足和缺陷”就能了得的,它们包含了我国宪政建设的根基上的脆弱和隐患。尽早如实地指出这些问题,是人大研究者的责任。
  全国人大常委会的代表性就是这样事关重大的问题。就笔者所知,迄今还几乎没有人深入探讨这个问题。所以,本文特意提出和分析这个问题,以期引起同行们对该问题的关注。
  还要特别界定本文所要论证的“代表性”概念。有一种观点把人民代表机关的代表性理解为人民代表机关成员的社会构成约等于、甚至等于整个人口的社会构成。如果工人、农民、中产阶级分别占整个人口的1/4、1/4和2/4,那么人民代表机关的成员中,来自工人的成员、来自农民的成员和来自中产阶级的成员就应该分别占成员总数的1/4、1/4和2/4。这种从构成角度讲的代表性与中世纪西方的等级议会的构成不无关系。等级议会强调每个等级在议会中都由本等级人士代表。构成意义上的代表性在近代影响不小。然而,当代发达国家普遍抛弃了构成意义上的代表性。先看实际,“从统计的角度讲,在每个民主国家,议员的情况相对于整个社会而言是没有代表性的:没有哪个立法机关是社会的缩微。民主国家的议会仍然由受过良好教育的中年白人支配,这反映了更广泛的政治参与模式。”、{1}(P.196)而在观念上,他们认为,“在社会方面有代表性的议会其实是一种无能机关的象征。例如,埃及宪法规定议员中的一半必须是农民或工人:实际中,这不过是将好惹事的教师和左翼律师阻挡在立法机关之外的一计。”{1}(P.197)笔者认为,构成意义上的代表性的仪仗意义大于实战功效,不合乎当代的代表性理念。本文所要探讨的不是构成意义上的代表性。
  人民代表机关的“代表性”概念的特定含义
  人民代表机关的代表性是此类机关与行政机关或司法机关相比较而言特有的一个问题。人民代表机关应该而且必须具有代表性,即必须经过专用程序和方式代表人民的意愿和利益。
  从宪法学的角度看,人民代表机关代表人民是通过它代表选民来实现的。代表人民与代表选民虽有一致性,然又有区别。选民概念强调程序性,选民自己行使权利要遵循法定程序或必要程序,选民的代表要代表选民同样须遵循法定程序或必要程序。代表人民重在内容和结果,即人民代表机关工作的内容和结果都要维护和增进人民的利益。代表选民则不但讲内容和结果,还要讲程序和方式等,即经过法定或必要程序,采用专门方式,维护和增进选民的利益,最终维护和增进人民的利益。
  与行政机关相比较而言,人民代表机关代表人民还有一个特点,即它通过议员代表各自的选民而最终代表全国人民。
  霍布斯提出:“众人如果由一个人来代表,他们就成为一个人了
  因为,把众人变成一人的,是代表者的统一,而不是被代表者的统一……。”{2}(P.272)这个论点包含了一个非常合理的成分,即被代表者的差别是不能否认的,而代表者的功能是协调被代表者的差别,求同存异。中世纪后期英国议会制的实际运作表明,议会是具有“二元性质的代表机关”{2}(P.274)。18世纪英国议员柏克论证说,一方面,议会是“由不同乃至相互敌对的利益派遣的使节组成的大会,每一位使节作为各种利益的代理者和鼓吹者,必须维护他所代表的利益。”另一方面,议会又是“具有共同利益即整体利益的一个国家的审议机关,在这里指导人们的不应是地方的目的和地方的偏见,而应是从整个社会的共同理性中推导出来的共同利益。”{3}(P.8)这种二元论正确地指出了人民代表机关的矛盾性质,即人民代表机关既要维护全国人民的共同利益,又要体现人民之中各部分、各地区的特殊利益。当代发达国家的政治学界坚持并发展了二元论。美国两位享有盛名的国会研究专家戴维逊和奥勒斯泽克告诫人们要了解美国国会的双重性质,他们提出美国有两种国会。一种是教科书上说的制定法律并行使其他职权的国会山上的那个国会:另一种是各位参议员和众议员组成的代表机关,它代表各个选区。两种国会履行两种职能,即立法职能和代表职能。第二种国会“在任何方面都与教科书所说的国会同样重要”{3}(P.5)。
  欧洲不少国家的宪法都规定议员代表全国人民。但是,谈到欧洲国家议员代表全国人民时须注意两点。
  其一,那些国家(德国、法国、意大利等)的宪法规定议员代表全国人民,其目的仅在于禁止各个选区的选民用指令约束各自的议员(在中世纪欧洲的一些国家,议员必须服从各自选民的指令),保障议员根据选民的要求和利益自主决策,而绝不是说议员不能或不要代表自己选区的选民。禁止议员代表自己选区的选民,既不符合代议制的运作机理,也不会为选民所答应。议会与政府在代表人民方面的基本区别就在于:政府代表全国人民的整体利益,而议会则侧重代表人民各部分的利益;议会代表全国人民的利益是通过议员代表各自选区及选民的利益而间接实现的。发达国家的选民不会推选只代表全国人民的利益而不代表选民利益的人当议员。美国国会两院议员通例都把代表选民当作首要工作。即使在那些用宪法规定议员代表全国人民的国家,选民也要求议员代表他们。法国宪法规定议员代表全国人民,然而议员们在重大关头却同样坚定地维护选区的利益。德斯坦于1974年当选总统后,决意推行将“在7年内改变这个国家面目”{4}(P.102)的一系列改革,其中的一项改革是开征资本增值税。在反复吹风22个月之后,德斯坦总统于1976年7月1日正式向国民议院提出资本增值税法案。然而,国民议院的多数派即戴高乐派几经苦战,迫使总统撤回了该法案的各个主要条款。戴高乐派议员们考虑到各自选区的利益,抵制德斯坦总统提出的这项多少年来最重要的财政改革法案。德斯坦总统吃了这个败仗后终于明白:“总统不可指望他的盟友们,因为他们有各自的选区……”{4}(P.103)
  其二,议员们的自主决策最终要交选民裁判。议员们在任期内的确可以自主决策,但任期结束后,只要他们要求连任,选民就要清算他们任内的表现。如果他们在任内追求全国人民的利益到了不顾选民祸福的程度,选民断难允许他们连任。柏克提出:议员不能盲从选民的意见。柏克因此高论而成为西方议会史上议员独立论的开山祖。不过,柏克同时也承认:“对于一个代表而言,选民的意见当然极有分量,值得尊重,应该高兴地听取,最认真地考虑。”{5}(P.139)当代发达国家议员虽然内心都想仿效柏克那样自行其道,然而当真遇到各方关注的大事,他们总有选民这根弦在心里绷着。“他们作决定时的一个关键因素是他们知道,选举之日,会要他们给选民说说清楚。”{6}(P.53)而对忘记选民的议员,选民不会讲客气。英国曾有一位工党议员在当选后不久被一位选民在街上拦住。下面是二人的对话:“我们现在不常看见你了,’她说。他回答说他已当选为议员。‘是的,我还给你投了票。可是,我们仍然很难看到你’。他解释说每逢星期一到星期五他在伦敦就忙得不行。‘所以’,她说,‘今后你再也不会像从前那样呆在这儿了?‘是’,他说,‘我很抱歉,怕不会了。‘喔,是这样,’她说道,‘早知这样,我绝不会投你一票’。”{7}(P.55)
  所以,欧洲若干国家的宪法尽管规定议员代表全国人民,然而这种规定在政治现实中却受议员选举制度的约束。选举制度迫使议员们时刻记住选区,不忘选民,抱选区为根基再谈为全国人民服务。所以,议员不可能高来高去,从高空中冥思全国人民,复从高空中维护全国人民的利益。
  人民代表机关要具备代表性,必须通过两种程序:其一为选举;其二为议员与选民的日常性沟通。
  人民代表机关只有经过选举产生,才可能具备代表性。选民通过选举,明确授权其议员代表自己行使宪法规定的有关职权,比如立法权和监督权。通过选举,议员“获得‘代表性。’”{2}(P.278)近代以来出现的选举制度五花八门。经验证明,有些种类的选举制度并不能赋予代表机关代表性。那么,什么样的选举制度才能解决代表性问题呢?西方国家对这个问题的探索已经持续二百多年。
  按照人民主权论,国家的一切权力来源于人民,属于人民。任何政党或个人想要获得执政权,就必须向选民提出申请,并获得多数选民同意。正如白钢所说:“用现代政治学的观点来分析,选举是一种具有公认规则的程序形式,其实质是人民主权的寄存过程。”{8}(P.1)要通过选举而实现人民主权,选举过程就必须是自由竞争的。只有在自由竞争的选举过程中,选民才能发现并选择他们最满意的政党及候选人。詹宁斯有言:“民主并不取决于执行政府的任何特定形式,也不取决于对立法机关权力的限制,更不取决于它所颁布的刑法的特性所隐含的任何东西,而取决于这样的事实,即政治权力最终依赖于自由选举,在通过自由选举产生政治权力的国家中,对政府的批评不仅允许,而且是积极的优点,基于对立纲领和利益的政党不仅被容忍,而且鼓励其存在。在存在这种民主的地方,执行政府的管理必定会努力取得人民的积极主动的承认和合作,因为不能说服公众意见的政府将会在下一次选举中被推翻。”{9}(P.42)18~20世纪早期,人们总结出如下认识:要使人民代表机关具有代表性,就必须承认选民的普遍、平等、直接、秘密投票权,以及政党及其候选人的自由竞选权。这两方面权利的结合意味着近现代民主、公正和自由的议员选举制度的确立。三年不开张,开张吃三年
  当代发达国家的行宪实践又发展了近现代的议员选举制度。当代选举程序日益注重满足选民的知情权和充分知情条件下的选择权。
  竞选实质上是仿效民法合同订立程序的宪法合同订立程序。民事合同订立程序中,一方当事人先提出要约,受约人继而作出承诺。经过这两个环节,缔约人达成合意,合同遂告订立。西方国家废君主主权而立人民主权后,由选民通过选举来将立法权赋予某政党或某个人,使立法权服从人民主权。议员候选人向选民明确陈述自己对各种问题的看法和对策,谋求连任的候选人还要向选民汇报其在上届任内的工作;这两类候选人还都要向选民作出任职承诺,即选民如果选举他们为议员,他们将如何为选民工作。选民评判各位候选人政见、表现及承诺的优劣而选举最佳者为议员。比较竞选程序与民事合同订立程序,可以看到前者实为仿效后者。政党或候选人竞选,其实是在向选民提出要约。要约内容载于竞选政纲或任职承诺。选民比较各政党或候选人的要约,通过将多数选票投给某政党或候选人而承诺将立法权赋予他们,即同意按他们的竞选政纲或任职承诺而赋予其立法权。选民与执政者之间的宪法合同由此订立。当然,宪法合同毕竟并不等同于民事合同。宪法合同双方绝不是平等主体,候选人或政党作为要约人,必须服从作为受约人的选民。
  将竞选理解为宪法合同订立程序,有助于破除立法机关或权力机关的“神秘”色彩,把立法权还原为选民授权的客体。同时,有助于把握议员就立法权的行使对选民所承担责任的“合同”性质。宪法合同一旦订立,议员就有义务履行宪法合同;选民就有权督促议员实施竞选政纲或任职承诺。议员如果违背宪法合同,就要承担宪法责任;否则,选民就要对议员施加宪法制裁。“选举提供了最生动的公共参与的场所。投票者被给与选择问题、候选人和政党的权利。统治者被给与一个正式的委任。如果这个委任没有被(好好地)完成,这个政府将会在下一次竞选中负责。在(2004年)6月28日刚刚结束的加拿大联邦选举中,自由党失去了她的议会多数地位,仅仅幸运地以少数政府的形式执政,这就是因为自由党在一个关键的政治领域的不负责受到了公共曝光。”[1]这进一步显示:代表性与责任互相联系。“如果甲代表乙,那就是假定甲要对乙负责,即是说,他要就自己的所说所为对乙负责。”{2}(P.275)竞选政纲或任职承诺的提出标志着议员对选民负责的责任机制的启动并构成其基础。
  当代选举程序强调选民在知情条件下的选择权,并不意味着否定选民的普遍、亚等、直接、秘密投票权,以及政党及其候选人的自由竞选权的绝对必要性。没有这两方面权利作基础,选民所谓的知情权和选择权只能是空中楼阁。
  所以,当代发达国家的选民在议员选举中,不但享有法律规定的普遍、亚等、直接、秘密的投票权,而且还享有实践中形成并确立的对候选人的充分知情权。这样的选举制度实质上使议员选举变成政党及其候选人为要约方、选民为受约方的宪法合同洽谈过程,选举结果形成议员与选民的宪法合同关系。选民根据政党及其候选人的政策和任职承诺赋予候选人议员职位;议员则应依照其承诺而为选民工作。在这样的宪法合同关系中,议员成为选民的代表:整个议会因而也成为选民进而人民的代表机关。
  还应该从前后相续的角度认识议员选举。议员选举周期性地举行;在由前后各次议员选举组成的选举长川中,除了第一次议员选举外,其他任何一次议员选举都有双重性质。一方面,议员选举是新一轮宪法合同的缔结阶段,即由选民根据候选人的竞选政纲和任职承诺将立法权赋予候选人,此为授权。另一方面,议员选举又是上一轮宪法合同的清算阶段,即由议员向选民汇报他们的任职表现,再由选民根据其表现而决定是否同意其连任要求。凡同意者即意味着选民对议员的任职表现表示满意:凡否决者便表示选民对议员的任职表现不予认可和接受。当代议员选举的清算性质是实现议会的代表性所不可或缺的。由于议员选举同时又是对议员任职表现的清算,这才使选举对议员构成威慑和激励,鞭策他们认真代表选民,努力兑现其竞选政纲和任职承诺。如果议员选举不具有清算性质,那么它就仅仅是一种授权,至于议员如何运用选民的授权,那就只能仰赖议员大人的良心了。人性研究的成果和政治实践都毫不容情地否认了议员仅靠良心就能努力兑现其竞选政纲和任职承诺的可能性。所以,选举如果没有清算性质,就不可能保障议会的代表性。
  选举还只是使议会获得代表性。
  议员与选民的日常性沟通使议会保持代表性。议员上任后工作得怎么样?选民在与政府的交往中碰到哪些问题需要请议员出面解决?或者他们对国事有什么看法需要议员知道?这些既是议员与选民的日常性沟通的三大内容,又是议员必须保持这种沟通的原因所在。
  议员上任后是否在兑现其对选民的任职承诺?如果根本没有兑现(这种情况在发达国家还闻所未闻),或没有完全兑现,是由于什么原因?议员要随时主动向选民汇报其工作,说明自己在如何落实对选民的任职承诺,或者解释哪些情况导致自己未能完全落实之。此外,选民在与政府打交道时凡碰到困难,都可以找自己的议员反映:选民也的确经常这么做。例如,选民与政府订工程合同碰到麻烦,选民的养老金等福利被克扣,选民就业无门,等等,选民碰到此类问题就要找自己的议员设法摆平。选民对国家的热点问题、对议会的某项法案对政府或议会的某项工作等若有自己的看法或主张,也可随时告诉自己的议员。议员知道后要及时向选民反馈结果。
  由于选民与议员之间经常性的双向沟通,议员随时了解选民的疾苦,随时知道选民的主张,并据此而及时调整自己的工作。凡能够帮选民排除的困难,他们必分秒必争地排除之:凡不能排除的困难,他们必即刻告诉选民原委。凡能够采纳的选民主张,他们必定采纳之:凡不能采纳者,他们必奉告选民情理。因此,选民与议员之间经常性的双向沟通不断地促使议员与选民相互靠近,相互了解,促使议员尽其所能地按选民的要求工作。议会由此而保持其代表性。
  选举与双向沟通互为条件,相互保障。选举有较长的间隔期。所以,如果没有双向沟通,选民在平时就不知道他们选出的议员究竟是如何工作的:他们平时的困难、主张或要求就不能随时告知其议员:他们在平时就无法督促其议员落实其任职承诺:他们就不能根据议员平时的表现而在下次选举中决定是否同意其连任。反过来,如果没有选举,双向沟通就难以进行下去。民主、公正、自由和知情的议员选举制度对议员是一种威慑:凡工作不力、表现不好的议员在这种选举制度的运转中都必遭淘汰。正是害怕遭受淘汰,议员才会热情受理选民的问题和要求,尽力兑现其任职承诺。不止如此,没有选举,议员与选民的宪法合同关系就丧失了清算环节。一轮完整的议员与选民的宪法合同关系包括三个环节:选举即达成宪法合同 议员履行宪法合同 再选举即清算。每一次选举既是下一轮宪法合同关系的达成环节,又是上一轮宪法合同关系的清算环节。凡很好地履行任职承诺的议员,选民都会同意其连任以示嘉奖:否则,选民就会否决其连任要求以示惩罚。
  所以,议会是否代表人民或是否具有代表性,具体要看议会在程序上是否代表选民。这里所谓的程序包括选举程序和沟通程序两方面。既能通过选举而与选民达成宪法合同,又能通过沟通而时刻熟知民情民意并为选民排忧解难的议会,才具有代表性,才真正是选民的代表机关,进而才可称为人民代表机关。
  代表性是人民代表机关的根本属性
  代表性是人民代表机关的根本属性。人民代表机关只有具有代表性,才能保障自身的民主性质。只有人民代表机关具有代表性,整个政权体系才具有民主根基。
  依照近代的宪法理论,一级政权由立法机关、行政机关和司法机关组成。当代发达国家的宪法没有完全否定权力三分论,但又有所突破。法兰西第五共和国宪法创设了一种崭新的宪法权力,即总统的监督仲裁保证权。而且,监督仲裁保证权高于传统的立法权、行政权和司法权;享有监督仲裁 保证权的总统构成了一种崭新的国家机关,即监督仲裁保证机关。在这四种国家机关中,司法机关不追求代表性。法院的职能不是代表人民,而是忠于法律和适用法律。监督仲裁保证机关和行政机关不能完全否认代表性,但宪法
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要求他们以监督仲裁保证为职司,或者以行政即实施法律为职司。惟有人民代表机关才必须以代表人民为职司。
  当代议会学者认为,人民代表机关(议会、国会等等)负有多重职责或功能。我国学者吴大英、任允正和李林概括说:“立法机关的作用分为主要作用和次要作用(也称为直接作用和间接作用)。主要作用包括:制定法律,监督政府,教育公众,代表选民(地区或国家),这四项作用也称为立法功能、监督功能、教育功能代表功能。次要作用包括司法功能和领导选举功能。”{10}(P.126)这里所说的代表功能应指议员与选民的日常性沟通和议员

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{8}白钢,赵寿星.选举与治理——中国村民自治研究(M).北京:中国社会科学出版社,2001.

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{10}吴大英,任允正,李林.比较立法制度(M).北京:群众出版社,1992.

{11}全国人大常委会办公厅研究室,编.人大及其常委会工作手册(Z).北京:中国民主法制出版社,1998.

{12} Stuart Weir&David Beetham.Political Power and Democratic Control in Britain(M).Routledge,1999.

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