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【期刊名称】 《政法论坛》
民营企业发展的法制环境建设研究
【英文标题】 Study on the Construction of the Environment of Legality for the Development of Private Enterprises
【作者】 朱团钦【作者单位】 杭州商学院
【分类】 法律经济学【中文关键词】 民营企业;法制环境;立法
【英文关键词】 Private Enterprise;Environment of Legality;Legislation
【文章编码】 1000—0208(2004)02—129—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 129
【摘要】

民营企业发展的法制环境建设,具有紧迫的现实需要。应通过法律的修订、重立与完善,保障司法公正,实现对民营企业的保护,使之真正享有“国民待遇”,加速民营企业发展的法制环境建设,为民营企业的发展构建法制屏障。

【英文摘要】

It is urgent to construct the environment of legality for the development of private enterprises Law shall be modified,relegislated,and perfected to guarantee the judicial justice,to realize the protection of private enterprises and to make them enjoy the true“national treatment”The construction of the environment of legality for the development of private enterprises shall be fastened and the legal protection shall be built for the development of private enterprises.

【全文】法宝引证码CLI.A.115931    
  党的十六大报告的相关论述,提升了我国民营企业的地位和作用。民营企业正在成为中国经济的新亮点。培育、建设、形成与完善民营企业发展的法制环境,关乎民营企业新发展,亦对国家经济、社会发展有现实意义。
  一、民营企业发展与私有财产保护
  宪法是我国所有立法的出发点和准则。宪法作为母法,是所有法律的基础。宪法也关乎着我国民营企业的生存发展。
  (一)改革开放以来涉及民营企业存在和发展的三次修宪
  第一次:1988年修改宪法,民营经济取得合法地位。这是我国历经改革开放之后,在宪法的框架内第一次增加规定:“国家允许私营经济在法律法规的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”
  第二次:1998年修改宪法,民营经济被“鼓励、引导、发展”,地位上升至“制度”层面。具体表述为:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导,使之健康发展。”
  第三次:即将于2004年进行的宪法修改,事关民营企业发展的“私有财产保护”将写入宪法,即宪法“保护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入”。此次修改宪法对于民营企业发展的重大意义如果说是源于宪法本身的话,笔者认为,更多更直接、更有力地推动民营企业发展的力量,源于宪法之外。如此诠释,是基于如下两点考虑:一是宪法原则下的法律、法规尤其是政策规定等,将有效解决民营企业发展中市场准入及“国民待遇”问题。目前,制约我国民营企业发展的法制环境因素中,突出表现之一是我国政府的行政性垄断至今没有得到根本消除,国民经济命脉及其相关部门和行业呈现“半行政、半市场化”的体制特征。这从另一角度分析,可以理解和表述为民营企业在市场准入的问题上,仍存在着禁忌或制约。相信第三次宪法修改之后,民营企业将赢得新的发展机遇,比如,国内一些行业和部门对民营企业开放的程度,将等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。二是作为宪法下位法的民法典等,将从根本上解除民营企业发展中的“后顾之忧”。据披露,正在起草中的民法典,将就私人财产的地位和保护问题加以规定,并对涉及“什么情况下可以对私人财产进行征收?”(现行法律规定在社会公共利益需要的时候征收)等问题进行探讨。设想,新法律法规发生法制保障作用下的民营企业,必然将迎来一个新的春天。
  (二)两个理论问题的说明
  在“私有财产保护”进入宪法基础上,从我国民营企业长远和近期发展的视角分析,涉及如下两个理论问题需要予以关注。
  1.分配制度中首先要体现对劳动和劳动者的尊重。提出并强调这一问题,是因为:第一,符合马克思经典理论关于人是生产力中最活跃、最重要和第一生产力因素的分析。第二,从民营企业长远发展看,这无疑是一个正面的和积极的因素。第三,在生产领域中,劳动和劳动者是财富的最主要源泉。第四,贫富悬殊仍呈发展趋势,而在某种意义上这一趋势的最根本致因,是国民收入分配中通过劳动报酬分配的社会财富比例过小,大量的社会财富通过非规范的途径流入个人手中,国民收入分配的基本格局出了问题。第五,理论上的“矫枉”,现实中有“过正”表现。党的十六大明确指出,劳动和资本等生产要素应按其贡献参与国民收入的分配,这对资本作用及其地位,无疑是一个提升。现实生活中却有一种值得注意的倾向,这种倾向认为,与劳动相比,资本对现代经济增长的贡献更大,资本要素在国民收入分配中理当占大头。正是这种片面的认识和混乱的制度安排,造成了劳动参与收入分配的比例过小。第六,有利于劳动者,从而有利于民营企业,亦造福于社会。
  2.穷人的财产尤其需要保护。这里需要说明三点:首先,提出这一命题,是因为通常提及“保护私有财产”,人们往往联想到的是富商巨贾的亿万资产,它们需要得到保护;其次,这里的穷人,是指一般的城市工薪阶层、乡村普通农民以及没有多少财产的人们;最后,这一命题是从社会效用的视角论之。
  “穷人财产尤其需要保护”命题的现实意义主要表现为:第一,穷人属处于社会边缘的弱势群体,他们惟有依凭政府的公平、法律的公正、税制的合理,来保护自己仅有的财产,别无他途。第二,穷人财产的边际效用非常高。穷人所有的微不足道的财产,是其性命所系。如果失去了那一点点赖以维持生计的财产,他们立刻就会无法维持最起码的尊严和独立,甚至无法维持最基本的生活。第三,侵害穷人财产,个人、民营企业及社会所要付出的代价是非常高的。如2003年8月浙江发生的一起4死1伤杀人案件,凶犯因“当月600元工资不能结清,要到年底才能得到”而生发仇恨,是发案原因之一,令人痛心和深思。第四,这里讲的穷人,是我国社会财富和改革成果的主要创造者,他们又是改革成本的主要承担者。这一点足以让人理解、同情和尊敬,更应从法律上给他们以特别的保护。比如,拖欠农民工工资,应上升到法制的高度予以界定和规范。再也不能发生农民工辛苦劳作一年,还需以自杀的手段讨要拖欠工资的现象。
  二、民营企业发展,法律对政府的授权与控权
  讨论这一问题,采用关键词叙述的方法,可以作如下概括:“民营企业:法律:政府”。对三者的定位及相互关系,笔者作以下分析:
  1.民营企业作为市场主体的权利、义务、地位和行为规范,需要法律来规范、确认和保护。法制是民营企业发展的保护神和助推器。民营企业的发展离不开完善的法制环境。
  2.政府是诸多法律、法规和条例的制定者,法律又是政府管理经济的工具。在这样的意义上,政府处于民营企业的上位,民营企业则处于政府的下位。民营企业的发展与政府息息相关。
  3.对民营企业只有进行法治,才能实现其健康发展。法治的一个核心要素是对国家公权力的约束,即对政府控权。
  4.对政府既授权又控权,是市场经济法制环境框架下“政府、法律、民营企业”关系中对政府职能定位的基本原则。法律这时面临两难:国家可以通过法律来管理社会、经济以及民营企业,法律也要控制政府,控制权力,控制政府官员的行为。
  5.鉴于民营企业发展现实中政府的授权运用已有过大、泛化等诸多表现,解决法律对政府的授权与控权两难问题的重点是政府控权。
  对此,一是要在全社会形成学法、懂法的风尚,使普法活动贴近群众、贴近实际、贴近生活,提高法制理论水平,使民营企业及相关的组织和行为都只在宪法、法律的范围内活动,彻底改变法律的“政府工具论”的观念,科学界定政府与民营企业“保持距离型”的关系,政府才能成为真正的有限政府,才能建立民营企业发展、完善的法制环境。二是要使政府的权力是法律事先规定的,改变法律制定和实施中的随意性。民营企业发展中对其影响最大的,是片面保护某些利益集团或行业及部门的利益,不少部门习惯于下列“倒置现象”:领导人讲话大于法规规章:部门规章大于行政法规:行政法规大于法律。如此,“法律小于行政,行政小于人治”就成为不足为怪的现象了。三是要使政府的权力行使公开、透明,使每一位公民都能够了解。将来有可能颁布实施的《信息公开条例》,在这一方面将成为有益尝试。该《条例》主要应解决两个问题:第一,明确信息公开是政府的法定义务,公开是原则,不公开是例外,对于违反公开义务的,要承担相应的法律后果。第二,设置实施信息公开的监督机制——调动信息公开最直接、最主要的受益者——公民的监督积极性。《信息公开条例》的实施,将有助于政府对民营企业行使权力走上法律化、制度化之路。四是要强化对政府权力的制衡机制。目前国家公权力和公民法人的私权力(利)之外的第三种权力正在孕育、形成并壮大,如浙江普遍存在的民间商会和行业协会组织,不失为对政府控权制衡的有效探索和尝试,也是保障民营企业发展的法制架构的重要组成部分。
  三、民营企业的发展呼唤构建法制屏障
  我国民营企业的发展,从过去量的迅速增长到目前进入以企业的全面转型与提升为核心的质的提高阶段,对民营企业发展的法制环境建设提出了更高要求,且更具迫切性。
  (一)民营企业发展需要健全、完善的法律制度为保障
  1.通过完善立法,实现对民营企业权利的公平保护(包括市场的进入、交易和退出)。我国现实经济生活中对民营企业发展存在不公的突出表现,是市场的准入问题。近期的宪法修改将把“私有财产保护”写入宪法,不远的将来通过立法进一步开放国内市场,也是必然之事。这里有必要对即将立法对民营企业开放市场中的原则作如下理论阐述。第一,准入度应等于或高于对外国企业开放的度。我国改革开放历经20余年,但政府的行政性垄断至今没有得到根本消除。据2002年3月19日《人民日报》报道,我国行业和领域准入,国营企业、外国企业和民营企业分别为:80个、60个和40个。特别是国民经济命脉部门更呈现出一种“半行政、半市场化”的体制特征,成为我国经济发展、社会公正和民营企业发展的障碍。加入WTO后我国市场的进一步对外开放,国人曾在一片“狼来了”之声中呼喊:我国市场应首先对内开放,操练、壮大民营企业这只“内狼”。时至今日,国内市场对民营企业开放的相关法规,虽仍然是“久闻楼梯响,未见人下来”。但达成共识和贯彻其中的原则之一,是国内市场和相关行业对民营企业的开放应先于、优于对外开放,开放度应等于或高于对外开放的度。第二,对民营企业的市场准入的模式,可概括为这样三类:其一,替代竞争。比如,所有运输工具在一定条件下可以互相替代——如看起来只有一个”的铁路网,事实上与公路、航空、水运等存在着竞争,消除对“替代服务”的限制,便可以消除和减轻“独家”的垄断行为,创造为民营企业进入的条件。其二,投标性竞争。如电力传输网,电力网虽只有一个,但经过多家投标竞争进入的在位营运商,其经营行为与永久性的独家垄断商的经营行为是不同的。这也为民营企业的进入提供了空间。其三,在法律上开放准入。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式的差别,在于对在位营运商构成潜在竞争压力。因为,一旦在位营运商价高质次达到一定限度,潜在进入的预期收益将上升,竞争就从潜在的状态转变为现实。
  2.通过对相关法律的修订、修改和重立,使民营企业获得真正的“国民待遇”。具体讲,(1)全面清理和整顿现存与民营企业进入等权利相关的法律法规,尤其是系统修订由行业部门起草、旨在保护行业部门权力和利益的旧法。修订或者重立《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》等,使民营企业获得不因“所有制身份”而限制进入市场的“通行证”。(2)删除一些不合时宜的如对国有企业的特别待遇等的法律法规。这是另外一种使民营企业立于平等竞争线的做法。
  (二)民营企业发展需要公正的社会法制环境
  民营企业的

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