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【期刊名称】 《国外法学》
日本国家公务员的权利与义务
【作者】 (日)西罔久■等(蒋 学泽)【分类】 其他
【期刊年份】 1988年【期号】 6
【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.175632    
  
  国家公务员法根据日本国宪法七十三条,规定了关于内阁掌握管理的一切官吏事务的根本标准。该法律将其适用范围,限定了一般职务的职员,关于特别职务职员委托于个别立法。关于一般职务职员指何而言,法律迴避了从正面加以规定,首先将内阁总理大臣以下十八种职务指定为特别职。因此,除上述十八种职务以外的所行职务,皆可视为一般职务。这是由于具体地决定究竟哪种是特定职务困难的缘故。具体决定机关为人事院(国家公务员法第二条第四款)。这样,关于一般职概括性的规定方法,如下所述,该法律不仅极大地制约了一般职公务员的基本人权,而且不可避免地要造成许多问题。
  国家公务员法的性质
  国家公务员法的性质,可以列举根本标准性、优先性以及人事行政机关的民主性与独立性。
  (1)根本标准性
  该法律以确立适用于作为国家公务员——职员的各种根本标准作为目的(国家公务员法第一条),因而采取了具体规定委托于其他法令的方针。作为其他法令,有关于职务级别制的法律,有关于一般职务工资的法律;有关于职务服务宣誓的政令;有关于职员营业许可的政令,有人事院规则等。其中,人事院规则是特别重要的法令。该法律本身规定了职员任免、工资、效率、身份、惩戒、保障等服务的根本标准,同时它还根据这一标准,为了确保人事行政公正及掌管有关保护职员利益的事务,设置人事院。
  (2)优先性
  该法律规定,在与从前法律或基于从前法律制定的法令,发生矛盾或抵触时,该法律的规定优先(国家公务员法第一条第五款)。这一优先条款,不仅优先于从前的法律与命令(它被解释为一般原则),而且即使特例法的内容与该法抵触时,也被解释为本法处于优先地位。
  (3)人事行政机关的民主性与独立性
  在内阁统一管辖之下,作为人事行政机关,设置了人事院(国家公务员法第三条第一款)。由于人事院也是行政机关,所以它并不完全独立于内阁。但是,它作为在内阁统一管辖之下的行政机关,在政党政治影响下,将是一个特别可期望的人事行政公正的机构。因此,它在法律上所辖的事务,是与内阁保持一定距离的,从而确认了人事院的独立性。对于人事院,保障预算草案交付权(国家公务员法第十三条第三款与第四款)。人事院的决定与处分,只由人事院审查(国家公务员法第三条第三款)。对人事官员的选任,为了排除政治乃至学阀的影响,做了一系列的规定(国家公务员法第五条第四款与第五款),所有这一切,都是由于人事行政机关的民主性与独立性的宗旨所定的。
  另外,为了保障人事行政的民主性,人事行政机关采取了会议制,关于人事官员的选任,作为资格要件之一,特别规定了对于在这一民主性组织工作的人员,需要具备理解人事民主性。并且,在选任的手续上,需在经过两院同意(国家公务员法第四条、第五条第一款)。
  国家公务员的权利
  鉴于国家公务员所承担职务的公共性,关于其法律上的地位,规定了与一般私营企业的从业员不同的特殊地位。兹概述如下:
  (1)身份上权利
  只要不是根据法律或人事院规则所规定的事由的情况,凡违反职员本人意志,享受不得降职、退职或免职的身份保障权(国家公务员法第七十五条第一款)。所谓法律规定的事由的情况:①实际工作不好的情况;②由于身心障碍,不能完成工作任务的情况或者难以胜任工作任务的情况;③其它,例如在官职方面缺乏必要资格的情况;④因官吏制度或定员的修改,或者由于预算减少,裁员或超过定员降职、免职的情况,以及由于身心障碍,需要长期疗养的情况和关于刑事案件被起诉退职的情况(国家公务员法第七十八条与第七十九条以及适用除外的第八十一条规定)。同时,在人事院规则第十一条至第十四条的规定中,对于职员身份保障的任何情况,都进一步作了具体规定。例如,违反国家公务员法第二十七条(平等处理原则)、第七十四条(身份的根本标准)、第一0八条之七(禁止对职员团体的成员进行不利处理)规定,对职员不得进行不利处分(国家公务员法第一条)。
  对职员进行不利处分时,需要交付记载处分事由的说明书,对此,本人可以向人事院提出不服申诉(国家公务员法第八十九条至第九上二条、人事院规则十三——二[1])。对于人事院所做不服申诉的决定不服,关于法律问题,不言而喻,可以向裁判所提出控告(国家公务法第三条第三款与第四款)。
  (2)物质上权利
  公务员享有对于工资、退职养老金、退职津贴、因公伤病补偿等各种物质上的领取权。职员对于其官职——以职级制所规定的职级,享有按工资标准所规定工资额的权利(国家公务员法第六十六条)。为此,人事院关于工资标准需要经常进行调查研究,认为需要修改时,负有立即制定草案向国会与内阁提出的义务(国家公务员法第六十七条与第二十八条)。
  为了使公务员安心于本职工作,不令要充分考虑其在职时的物质保障,而且需要满足其退职后本人以及死亡后能够维持其遗属的适当生活。为此,法律规定了养老金制度,对于职员在相当年限忠于职守,退职时和因公伤病退职或死亡时,支付本人或遗属养老金(国家公务员法第一0七条)。关于具体规定,委托于养老金法、国家公务员互助合作法、国家公务员退职津贴法、国家公务员灾害补偿法等特别立法(国家公务员法第一0七条第四款)。
  (3)行政措施要求权
  职员关于工资以及其他一切工作条件问题,对人事院可以要求由人事院、内阁总理大臣或该职员所辖厅领导,采取适当的行政上措施(国家公务员法第八十六条)。遇有这样要求时,人事院必须进行必要的调查、口头审理以及事实上的审理,根据判定的结果,如认为有必要采取一定措施时,对于职权范围内事项,人事院自行实行;对于其他部门事项,应向内阁总理大臣或有关所辖厅的领导,提出实行的建议(国家公务员法第八十七条、第八十八条、人事院规则十三一二)。
  国家公务员的义务
  公务员法律上的地位,与权利相比,在义务上的规定,可以说是重心。
  (1)职务上的义务
  (i)专心于职务的义务
  职员除法令规定场合外,为了完成其工作,必须将一切注意力用于其工作时间和职务上,必须只从事于政府所交付的职责。职员除法令规定场合外,不得兼任官职。如兼任官职时,对其不得发给工资(国家公务员法第一0一条第一款)。在本条例规定中,如有不适当的地方和欠考虑的词句,应解释为,它规定的是“职员不得由于其职务以外的兼职,占用工作时间和损害工作”(佐藤功、鹤海良一郎:《公务员法评注》)。但是,在非常灾害的情况下,使之从事于本职以外的业务,当然是允许的(国家:公务员法第0一条第三款)。作为专心于职务义务的例外,需要注意的是,确认了所谓“在籍专从”制度[2](国家公务员法第一0八条之六)。
  (ii)服从法令及上司命令的义务
  职员完成其工作,必须服从法令,而且必须忠实地服从其上司职务上的命令(国家公务员法第十八条第一款)。行政基于法律,作为一个整体,对国会负责,这是理所当然的规定。问题是在于法令与职务上命令发生抵触的时候,公务员是否还负有服从违法的职务命令的义务,对职务命令存在重大而明显瑕疵的场合,例如客观上显然不属于关于其部下公务员职责范围内的工作,该职务命令无效,解释为受命公务员可以自行判断其无效(通说)。对此,一般主张,虽说部下在形式上无审查权,而却有实质性的审查权,实际上,服从了违法的职务命令,形成为违反服从法令的义务。如何在每个具体场合确保行政组织的一体性与尊重职员人格独立性这两种对立的价值,是一个重要的问题。在今日公务员制度的职能阶层制中,首先予以肯定的是:对于上司命令,职员的服从义务,被解释为应占重点的意见(佐藤功:《行政组织法》,载法律全集第7卷)。但是,行政实例(1950年1月30日照管甲19号)及判例(例如,仙台高等裁判所判决,载1969年2月19日《判例时报》第548号第39页),都是对于部下介入的实质性内容,无权审查其是否适当。
  (iii)提高工作效率的义务
  国家公务员法目的之一就是保障提高工作效率,必须充分发挥和提高职员的工作效率(国家公务员法第七十一条第一款)。为了达到这一目的,其具体方法之一,是制定工作成绩评定制度,即对职员执行职务,所辖厅领导,定期进行工作成绩评定,按照评定结果,研究措施(国家公务员法第七十二条第一款)。作为按照评定结果所采取的措施,所辖厅领导,对于工作成绩良好的职员,给予优厚待遇,目的在于更进一步提高职员的积极性,对于工作成绩不好的职员,应努力对其进行执行职务方面的指导,实施研修以及改变职务比例,或者研究调动其他适当工作等认为适当的措施(人事院规则十——二[3]第四条)。这些规定,由于是直接规定所属厅领导的职权与职责,不言而喻,它是以提高职员工作效率作为前提的。
  (2)劳动权的限制
  对于公务员来说,严格限制劳动三权[4]。警察,海上保安厅以及在监狱工作的职员,完全不享有劳动三权,其他的一般职员,除享有团结权外,其他所有权利也皆被否定。工会法、劳动关系调整法、劳动基准法等劳动法规,对于一般职员皆不适用(国家公务员法附则第十六条)。职员以改善其工作条件为目的而组织的团体,要与工会区别开来,称为职员团体(国家公务员法第一0八条之二)。职员组织职员团体或不组织职员团体;加入职员团体或不加入职员团体,完全自由,并且不接受由于上述行为以及因在职员团体中进行正当行为所给予的不利处理(国家公务员法第一0八条之二第三款前段、第一0八条之七)。但是,管理职员与非管理职员不得组织同—的职员团体,这样的同体不得称为本法所称的职员团体(国家公务员法第一0八条之二第三段后段)。
  职员团体的团体交涉权因为是特殊的权利,它并不是本来意义上的团体交涉权。第一,它不包含缔结团体协约权(国家公务员法第一0八条之五第二款)。对于职员团体合法的交涉申请,当局虽然不拒绝,但是关于国家事务的管理运营事项,不得作为交涉对象(国家公务员法第一0八条之五第三款)。不仅如此,妨碍国家事务正常运营时,当局可以停止交涉 (国家公务员法第一。八条第七款)。职员未经所辖厅领导许可,不得作为登记的职员团体负责人专门从事该团体业务,如经许可专门从事该团体业务,其专门从事该团体的业务时间,则为业余时间(国家公务员法第一。八条之六第一款、第五款)。
  全面地禁止职员的争议权,违反者给予刑事制裁。也就是说,职员对于公众来说,是作为政府的代表人员,因而不得进行同盟罢工、怠工以及其他有争议的行为,或者进行降低政府工作效率的怠工行为。并且,无论任何人皆不得企图进行这种违法行为,或者共谋、唆使、煽动完成这种违法行为。作为职员从事上述违法行为者,在与其行为开始的同时,对于国家基于法令所享有的任命或雇用方面的权利,不得对抗(国家公务员法第九十八条第二'二款、第三款)。不问任何人共谋、唆使、煽动或者企图进行这些行为,一律判处三年以下惩役或十万元以下罚金(国家公务员法第一一0条第一款第十七项)。
  关于这种规定的合宪性,无论在判例上或者在学说上,都存在着极大争论。大体上说,可以区别为合宪说、限定合宪说、违宪说三种。其中,限定合宪说在今天学术界,可以说占据优势。所谓限定合宪说,如果说是指表面上按照上述规定,一律禁止所有公务员参与一切争议行为,那么则变成除宪法

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