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【期刊名称】 《国外法学》
论宪法的正式修改
【作者】 (英)K·C·威尔(甘藏春译)【分类】 外国宪法
【期刊年份】 1988年【期号】 6
【页码】 18
【全文】法宝引证码CLI.A.175641    
  
  从一般意义上讲,大多数现代宪法中的修改程序的规定似乎都是为了保证实现下述四个目的中的一个或者更多一些。第一,宪法的变动应该是慎重的;第一,在宪法发生变动之前应该给人民以表达他们的意见的机会;第三,在联邦制度中,联邦政府和它的组成部分的政府的权力不应由任何一方单方面改变;第四,个人或者集体的权利——例如少数民族在语言或者宗教或者文化方面的权利——应该得到保障。几乎所有的刚性宪法的修改程序都能用这四个目的中的一个或者更多的来作出圆满的解释。这四个目的中的第一个目的——慎重——勿需阐述。宪法维系着政府,应该受到尊重。但其他的三个目的则必须详细阐述。
  现代宪法认为,人民或者选民在决定一项修正案是否判定方面应该有一定的发言权。就修改程序而言,这是人民主权学说和人民有权自己制定宪法学说的一个实例。从这个学说出发,人民的意志能在各种方面被体现。尽管赋予了立法机关自己制定宪法修正案的权力,但却要求它直到大选举行之后才能最后决定,以此来保证人民用投票选举本选区候选人的方式来表达对修改宪法的建议的意见。在此利时,当修改宪法的建议被提出时,立法机关的两院必须解散。在重新选举之后,宪法修正案必须经每院的三分之二以上的多数才能通过。并且不得少于出席会议的议员的三分之二,它才能生效。在丹麦,在提议的宪法修正案交付人民复决之前,如上所述的那样,必须得到大选前和大选后的立法机关的两院的批准。在荷兰,也必须经过两院的大选,在此之后,宪法修正案必须在两院以三分之二以上的多数才能通过。瑞典要求在大选前和大选后的国会每院以多数票赞成。而在挪威,则进一步加强了保障,在大选之后,国会的三分之二的多数赞成是必不可少的。在哥伦比亚和厄瓜多尔,宪法修正案必须在连续两次全体会议上有每院的多数才能被批准。但也有例外。根据法兰西第五共和国宪法,宪法修正案必须提交人民复决,但如在参议院和国民会议两院联席会议上以五分之三以上的多数通过则除外。根据1948年意大利宪法的规定,被立法机关批准的宪法修正案如果在三个月之内经下院全体议员的五分之一或者五十万选民投票或者五个地方议会提议,必须交付人民复决。但修正案被每院议员的三分之二以上的多数通过时则除外,1925年智利宪法规定,宪法修正案首先必须分别得到每院多数议员的同意,然后得到两院联席会议全体出席议员中的多数才能通过,但是,在某种特殊情况下也可以由总统交付公民投票表决。
  上进例证表明,人民在修改宪法过程中的参与仅限于对立法机关最初提出的建议表示赞成或者反对。但是,在有些国家则恰当地认为,应该给人民以优先提出宪法修正案的机会。瑞士是被称之为“优先权”的实践的发源地。在瑞士,这种修改宪法的优先权的行使有着多种多样的方式。如果有五万有投票资格的公民要求对宪法作全而修改,这样的问题就必须交付瑞士人民投票表决。如果得到多数人的赞成,那么立法机关(联邦议会)的两院就被解散,由大选后的议会对宪法进行全面的修改,然后,再必须提交人民复决。另一方面,五万选民对宪法不是进行全面修改而只对宪法的某些条文进行个别修改或者是关于实际草案的形式方面的问题可以优先提出。如果提出的是对宪法进行全面修改的建议,联邦议会如果赞成这个建议,就要进行草案的起草工作,再提交人民批准,如果联邦议会不赞成这个建议,则由人民来决定他们是否希望对宪法进行全面修改,如果他们同意,联邦议会必须起草修正案。另一方面,如果修改宪法的草案是由五万选民提出的并且联邦议会同意,就应立即提交给人民。如果联邦议会不同意,它可以向人民提交一个相反的建议,再由人民在两个建议中决定。
  在美国五十个州中,就有十三个州有关于宪法修正案的优先仅的措施的规定。虽然州与州之间在具体细节上要求不同,但大体上都有这样的规定。当一定百分比的选民——从百分之八到百分之十五不等——要求修改宪法时,修改宪法的建议必须提交给选民。
  当修改联邦宪法的机构被逐渐注意时,有一个新的因素必须加以考虑,联邦政府的原则是在联邦政府和它的成员国的政府之间进行分权,并且这些政府在各自的范围内是互相独立的。从这一点出发,修改程序必须这样设计,既不能由中央政府单方面的行动也不能由它的各个成员国的政府单方面的行动来改变宪法上的分权。通常最好这样考虑,那种包括中央政府和成员国政府的联合行动的修改方式应该被采纳。美国就是采取这种立场的。在那里,如果宪法修正案被美国国会每院的三分之二的多数通过,并且在此之后被四分之三的州的立法机关所同意,宪法修正案才能制定。
  当谈到为了保障个人和少数民族的权利的目的时,形形色色的方法总是根据具体情况而被采用,在瑞士就规定,修改瑞士宪法的方式不仅仅就是为了保障人民的主权和联邦原则,而且也是为了保障某些个人和社会共同体的权利。瑞士宪法宣称,德语、法语、意大利语是联邦的三种官方语言,并且,这三种语言与拉丁语一起构成了四种民族语言。这样,这些规定的地位高于普通法律。它们得到了宪法的保障:不经过特殊的宪法修改程序它们是不能变动的。
  为了保障实现宪法目的而规定的种种修改宪法的方法究竟是怎样发挥作用的?宪法是经常修改的吗?它们的修改是太少了还是太频繁了?那些生活在宪法下面的人们对于大多数宪法感到满意吗?回答这些问题,只能限定在欧洲极少数国家的宪法和大不列颠联合王国宪法以及美国宪法。除了少数个别国家之外,这些国家的宪法不是经常修改。
  如果先看单一制宪法,我们就会发现,提出宪法修正案的一个重要来源——变更分权——是缺少的。在单一制国家,地方分仅的范围或者中央集权的范围都是可以由普通法律来规定的。那么,有什么样的事情能上升到要求修改宪法呢?在二十世纪上半叶。仅仅表现为两个主要的问题——选举权、选举方式,宪法一直在不断地修改以扩大选举权的范围,先提出男性公民的选举权。尔后,又提出妇女的选举权。
  如果我们现在转向联邦制宪法中的修改程序的运用经验——主要是美国、加拿大、澳大利亚和瑞士,那么,看看各个共同体如何根据自己的意志来不断地进行宪法的修改则是非常有趣的。上述的四个国家现在正生效的宪法有着连续不断的历史,它们提供了能够形成某种结论的材料。1789年生效的美国宪法到1977年为止已经发生了二十二次正式修改。虽然在1791年通过生效的前十条修正案成为原来宪法的一部分,然而,从1791年之后的一百五十多年中,美国宪法仅仅只被修改十二次。瑞士的宪法却提供了有趣的反证,尽管1848年的瑞士宪法在它生效后的第一个五十年间仅仅被修改十一次,但在它的第二个五十年中,却被修改了二十七次。六十年来澳大利亚宪法一直生效,它仅仅被修改了五次,最后,1867年的加拿大宪法,由于直到1950年仅仅由联合王国的国会通过的宪法修正案就能生效。所以在这期间,宪法至少被修改十四次——这里有较大的回旋余地,宪法的修改可能发生得更多。
  从这四个国家的经验中能得出什么结论呢?正式的修改程序是否太困难了?是不是设置了,太多的以致不能排除的障碍?象澳大利亚和瑞士,宪法的修正案交付给人民,并且人民具有两种身份,在修改程序上设置了过份严格的限制。存在的争论是,人民很可能由于对政府的情况一无所知或者漠不关心或者不信任而投票反对宪法修正案。澳大利亚的经验似乎就证明了这个论点。虽然

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