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【期刊名称】 《人民司法》
探索中国特色的法官遴选制度
【作者】 宋建明付向波【作者单位】 最高人民法院最高人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2006年
【期号】 3【页码】 30
【全文】法宝引证码CLI.A.1183412    
  
  法官职业化建设在中国是一个长期的历史的过程,其基础和关键是建立科学严格的法官遴选制度。法官遴选制度的意义在于,摒弃法官职业准入的随意性和大众化,严格法官队伍的“入口”,一方面确保准入的人员具有良好的条件、较高的素质;另一方面确保不合格的人员进不了法院,当不了法官。没有严格的法官遴选制度,就不可能有法官的高素质,更谈不上法官的职业意识、职业道德、职业技能和职业形象。因此,建立一套科学、规范、符合中国国情的法官遴选制度,是推进法官队伍职业化建设的基础和首要任务。同时,法官遴选也是进行法院人事制度改革、实行分类管理的重要内容之一。
  世界两大法系法官遴选制度的一般规律
  法官必须具备较高的素质,高素质法官的产生有赖于科学、严格的法官选任条件和程序,这是世界各国建立法官遴选制度的根本原因,也是法官得以职业化的起点。换一句话说,职业化的法官是法官遴选制度的结果,法官的职业化是建立法官遴选制度的内在根源。各国的政治制度、文化传统不同,法官遴选的具体做法也不同。而不同的法官遴选制度,对审判制度、司法的风格以及法官的个性特征、社会地位也有影响。
  归纳起来,大陆法系法官产生的道路是:法学院→统一司法考试→职业化专门培训→担任初审法院的法官→通过严格的晋升选拔制度逐级晋升。这种模式产生的影响是:(1)经过严格的司法考试和职业化的训练,使法官成为少数精英者的职业。由于标准化的训练,大陆法系的法官们观点一致,一次又一次的标准化考试,把未来法官本身有差异的思想统一起来了,有利于培养一支高度专业化且具有相近司法风格的法官队伍。但是,统一的职业化培训,也容易使他们缺乏开拓意识和独立思想,思维模式过于教条,视野相对狭隘,谨小慎微、缺乏个性,这也是绝大多数大陆法系国家法官的共有特征。{1}
  而英美法系法官产生的道路是:法学院→律师考试→担任律师→选拔为任何一级法院的法官,不存在职级晋升问题。这种模式产生的影响是:(1)从律师中任命法官既能保证法官队伍的专业化,又能保证法官具有丰富的社会经验,熟悉社会各阶层的实际情况,且具有丰富的办案经验。而这种经验和独立性是职业律师在长期职业生涯中磨练产生并带给法官职位的,由于遴选的条件、程序苛刻,一旦选为法官,他们的自信心强,独立性强,有很高的荣誉感,依附性少。(2)法官一般不存在晋升问题,待遇一进入法院就已确定,不同级别法院法官薪金差异很小。因此,英美法系法官一般不十分关注晋升,独立性强。但是,缺乏动力、工作怠慢、不思进取、效率不高也是这种制度可能产生的弊端。(3)英美法系法官在适用法律过程中能够解释法律和创造法律,作出的判决对今后具有法律的约束力,权力很大,作用也极为重要,法官的裁决甚至能改变国家司法甚至政治的进程。因此,法官的素质和社会地位较高,人们对法官十分信任和尊敬。
  综观世界两大法系主要国家的法官遴选制度,可以说,各有各的做法,各有各的特点,也各有各的利弊,但是,其要旨都在于保证法官具有较高的素质,保障司法的公正。去其形式,追其实质,我们发现以下几项基本条件是两大法系国家遴选法官的实质要件,而其他如遴选法官的渠道、遴选的方法、培训的方式、考试的办法等等都是外在的形式,都不是绝对的。这些基本条件是:
  第一,必须具有一定的法律背景,即有相应的大学学历和法律专业知识。由于现代社会关系复杂化,调整社会关系的法律已成一门庞杂的技术性规则,需要长期的学习和实践方能掌握。因此,无论是大陆法系还是英美法系国家,均要求担任法官者必须经过系统的、专门的大学法学基础理论教育,必须拥有扎实的法律专业知识,这是保证法官准确公正执法的前提和基础。
  第二,必须通过法律专业资福考试。法律专业考试可以直接检测一个人的法律专业素质,并有利于建立一支具有统一的法律认识和相同素质的法律职业队伍。其中,有的国家采用的是直接的法官资福考试,有的则是过渡职业的考试。大陆法系国家明确担任法官必须通过两次司法考试;英美法系国家的法官从律师中选任,而担任律师则必须经过严格的考试。
  第三,必须具有一定的法律工作经历。有的国家可以是广义的法律职业经历,有的则强调要参与诉讼活动,有的还对不同层级法院的法官提出了不同的法律工作经历的年限要求。这样不仅能够保证法官的专业素质,更重要的是保证法官能够以其丰富的经验独立地处理审判中遇到的问题。
  第四,必须经过一定时间的任职培训。任职前的培训,是对拟任法官进行的审判实务培训。培训内容也是针对从事法官职业、审判工作所必须掌握的知识和技能开展的。大陆法系更为突出,培训不合格,不能被任命为法官。英美法系从律师中遴选法官,对法官初任培训要求弱一些。但是由于美国对律师的出庭要求不严格,对法律工作经历要求也比较宽泛,因此,他们特别强调对初次任命的法官必须进行审判实务的培训。
  第五,必须具有良好的司法品性和职业能力。法官的职责是定纷止争,在人们心目中,法官代表社会的良知和正义,法官不仅要熟练掌握法律专业知识,更要有高尚的人格和品德,法官的道德人格是支撑司法公正的柱石之一。因此,世界各国都要求法官具有良好的司法品性和职业能力,并建立了一套严格、公开、社会各界参与的法官遴选机制,来保证具有高尚品德和优良素质的人担任法官。所谓司法品性,是指法官从事司法工作应当具有的道德品质和性格特征,如信仰法律、心存正义、忠于职守、廉洁公正、刚正不阿、铁面无私等。所谓职业能力,是指从事司法工作所必备的知识、智力、判断力、洞察力、写作和分析能力、逻辑推理能力等职业技能。从古代到现代,从东方到西方,所有的知名的法官都无一例外地不仅以精通法律、公正无私闻名于世,更以高尚的道德人格为人称道。从一定意义上说,法律专业资格是担任法官的外在的形式条件,品性和能力则是担任法官的内在的实质条件。
  第六,必须经过符合法官职业特点的严格的选拔任命程序。无论是大陆法系还是英美法系国家,选拔任命法官都有一套严格的法律程序,不同于一般公务员的任职。目的在于保证法官遴选的公平性、公正性,真正选拔出高素质的人担任法官。如有的国家在任命法官时实行专门委员会考核、法官推荐等制度。
  中国法官遴选的基本条件和程序
  法官遴选制度在我国是一个较新的课题。长期以来,法官被当作大众化的职业,没有法官制度,更没有专门的法官任职条件和要求,法官队伍数量庞大,素质不高。1995年全国人大通过了法官法,2001年6月30日九届全国人大常委会又进行了修正。法官法统一了法官任职的学历、法律工作经历标准,使法官的任职条件法定化,在法律上确认了法官职业的特殊性,标志着中国法官制度的初步确立和法官职业化的开始。特别是法官法明确规定国家统一司法考试制度,使得法官的任命有了一个具体的、严格的标准,是我国法官选任制度的一个实质性、飞跃性的进步,标志着严格、科学、规范、符合法官职业特点的法官遴选制度开始建立。司法考试制度进一步强化了法官的职业性,使法官队伍建设彻底沿着职业化的方向前进。2002年最高人民法院在总结队伍建设经验的基础上,经过深入的思考,正式提出了法官职业化的命题,并开始进行法院人员分类管理和法官遴选制度的改革。可以说,以司法考试制度为标志,我国法官遴选制度的建立已经启动。
  根据两大法系法官遴选制度的一般规律,结合我国的实际情况,我国法官遴选应坚持以下基本条件:
  具有系统的大学教育背景和法律专业知识。
  法官法第九条规定担任法官的学历和教育条件是:高等院校法律专业本科毕业以上或者高等院校非法律专业本科毕业以上具有法律专业知识。应当说,此项规定符合国情,能够保证法官的基本专业素质。也有人认为,法官应当全部要求具有法律专业本科以上学历,不允许非法律专业本科毕业生进入法官队伍,否则不能保证法官的质量,会降低法官的素质。但是,从法律专业本科毕业的学生的数量和去向来看,要求担任法官应当全部具有法律专业本科以上学历是做不到的。另外,担任法官还需通过国家司法考试,就国家司法考试的难度和通过比例来说,若能通过司法考试,就表明其具备了法律专业知识。这也是培养复合型法官综合性素质的需要。为此,法官法第九条第一款第(六)项规定非法律专业本科毕业担任法官必须具有法律专业知识。何为“具有法律专业知识”?全国人民代表大会法制工作委员会解释为,高等院校非法律专业本科毕业,具有以下情形之一:1.取得高等教育法律类专业证书。2.在高等院校完成法律专业8门以上课程的学习或者取得高等教育自学考试法律专业8门以上单科结业证书。3.通过国家司法考试,取得法律职业资格证书。4.2001年以前通过初任法官全国统一考试,取得初任审判员、助理审判员考试合格证书;或者参加初任检察官全国统一考试,成绩合格;或者通过律师资福考试,取得律师资格证书;从事法律工作5年以上。
  由于各地经济发展和文化教育情况很不平衡,东西部差异很大,大学毕业生愿意到发达地区和大中城市,条件较差的地方和广大农村大学毕业生极少,如果严格按照法律专业本科以上学历条件,这些地方将没有法官。为此,法官法规定:确有困难的地方,经最高人民法院审核,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为法律专科毕业。目前,最高法院规定自2002年1月1日起至2006年12月31日止,在各省、自治区、直辖市所辖的自治县、自治旗,各自治区所辖县、旗,各自治州所辖县;国务院审批确定的国家扶贫开发工作重点县;西藏自治区所辖地区放宽学历条件。但是,放宽学历条件只能是短时期的权宜之计,随着我国经济、文化的发展,最终担任法官的条件应当确定为大学本科毕业以上。
  具有一定的法律工作经历和社会阅历。
  法律的生命在于经验而不在于逻辑。强调具有法律工作的经历,目的在于保证担任法官的人具有相当的法律实践经验。各国在法官遴选时都对候选人的工作经验给予高度关注。我国法官法对担任法官应具有的法律工作经历的规定是:高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满2年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满3年;获得法律专业学士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律知识,从事法律工作满1年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满2年。法律工作经历怎么确定?全国人大常委会法工委有一个解释:从事法律工作主要包括从事国家或地方的立法工作,审判、检察工作,公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作,律师、法律教学研究工作、党的政法委员会以及政府部门的法律工作等。笔者认为,这种解释可能具有阶段性,就目前我国法制发展的状况,这种解释对提高法官素质已经有了积极的促进和保障作用。但是,从法官职业化建设的长远发展看,这个解释就比较宽泛了。从有利于提高和保证法官素质的角度,笔者建议对法律工作经历的要求应当更加严谨、严格、规范一些。
  没有社会经验的人,对于法律纠纷是难以作出明智而公正的裁判的。因此,担任法官需要有丰富的社会阅历和社会经验。对社会透彻的理解,有助于法官把握案件事实本质,更好地适用法律。如何反映一个人的社会阅历和经验?这就不能不涉及担任法官的年龄和一般工作经历。年龄本身不仅仅是一个枯燥的数字,它表明的是一个人的社会经验和阅历,这是法官判案的一种无形财富。英美法系遴选法官实行“年长、经验、精英”模式,是有其合理性的。与国外相比,我国的法官确实显得过于年轻。法官法规定,年满23岁即可成为法官。一个大学毕业生充其量也就是20岁出头,经过两年的培训就可以成为法官,这样的法官必然缺乏一定的社会阅历和司法实践经验,仅仅凭课本的法律常识难以处理纷繁的社会关系,难以以超凡的智慧公正裁判诉讼案件。为此,许多学者都提出应当规定初任法官的年龄条件。笔者认为,从中国的社会情况和各级法院的要求以及个人的自然成长过程看,可以考虑对不同审级法院的法官在具有法律工作经历的时间上提出不同的要求,实际也是对各审级法院的法官任职年龄提出了要求。比如:最高法院的法官应具有15年以上的工作经历,年龄在40岁左右;高级法院的法官应具有10年以上的工作经历,年龄在35岁左右;中级法院的法官应具有7年以上的工作经历,年龄在30岁左右;基层法院的法官应具有5年以上的工作经历,年龄最低应在28岁以上。如果对各级法院的法官在法律经历的年限上作出必要的、更加严格的限制,对保证法官的质量肯定会起到积极的作用。否则,虽然提出上级法院的法官要从下级法院选拔,没有必要的、严格的年限限制同样达不到预想的目的。此外,对法律工作经历内涵的确定,对保证法官的素质也十分重要。笔者认为一般应以律师工作经历,检察、法院工作经历比较合适。
  通过国家司法考试。
  国家统一司法考试实施3年来,在提高法官素质、把住入口方面确实起到了十分有效的作用。国家统一司法考试实际成了检验一个人能否成为法官的最重要的硬标准。但是,在实践中,司法考试制度还需要进一步研究和完善。
  首先是司法考试的内容问题。目前,司法考试的内容中实务较多,死记硬背的法条多,也产生了一些弊端:各种司法考试辅导班盛行,有些人从没有学过法律,却通过短时间的突击背诵和强化训练,就能通过司法考试;相反一些大学法律专业毕业的人,尽管有很深的法学素养和理论功底,如法学硕士、博士,却通不过司法考试。此一弊端,使司法考试招致一些批评。如何通过司法考试反映考生的法律专业素质,涉及到司法考试制度的定位问题。从宏观上分析,司法官的养成包括大学法律教育、司法考试、任职前培训几个环节,三个环节应当各有其责、相互衔接、协调配合,司法考试只是其中一个环节,无法承担应当由其他环节承担的功能。应当说,司法考试是一种法律职业准入资福考试,不是任职考试,通过了司法考试后,具体从事法官工作还需要专门的审判实务培训。为此,比较科学的方法是把司法考试、任职前培训二者的职责分开,明确司法考试的职能在于测试参考人的法律理解和法律思维能力,考试内容以法律基本理论为主,职业技能训练的任务由法官任职前培训来承担。
  其次,担任人民法院院长、副院长是否需要通过司法考试?法官法规定:“人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选”,没有规定必须通过司法考试。笔者认为,法院院长、副院长不需要通过统一司法考试即可任命,显然违反公平原则,也不符合审判工作的一般规律。院长、副院长应是法官中的优秀者,应当比一般法官具有更高的法学理论水平,目前的做法为一些法院照顾性安置人员留下了缺口。从建立科学严格的法官遴选制度出发,这种状况应当改变。从我国法官的任命方式看,院长是选举制,副院长和其他法官是任命制;从职责看,院长除审判外,还履行管理职责,是受民意委托,对权力机关负责,兼有政务官的职能;副院长的职责则更多是审判,副院长应当是法官中的优秀者,比一般法官具有更高的法学理论水平和审判经验、职业道德。因此,笔者的观点是:非法官直接任命为副院长的,除了符合法官法规定的法官条件外,必须通过国家统一司法考试,不能免考。院长虽然通过选举产生,但是候选人也必须符合法官的条件。
  此外,从司法考试作为资福考试的性质看,可以将考试的方式改为单科合格证制度。现在,考生在短时间内复习四门功课的内容,而且每科的内容庞杂,涉及面很广,考试的难度确实很大。有的考生总成绩仅差几分、十几分,而拿不到合格证,第二年还要重新参加考试。这种考试方法既造成考生人力、物力、精力的浪费,也直接影响到司法考试的通过率。因此,可否将司法考试改为单科合格证制度,要求考生只要在二年时间内,通过司法考试的四门课程即为合格。这样有利于考生集中时间,有重点地复习准备,肯定会提高考试的合格率。
  初任法官必须经过任职前培训。
  具备法官法规定的学历条件,通过了司法考试,并不可以直接任命为法官,还必须经过专门的任职培训。初任法官任职前进行职业培训是世界各国的普遍做法,而且都比较严格。法官任职培训,就其性质来说,是由法学理论向司法实践过渡的一个中间环节,培训的目标在于使受训学员通过这一专项培训,掌握审判工作所需要的各项职业要求和职业技能,将以往需要在实际工作中完成的由院校毕业生到法官的适应过程转移到法官任职前培训阶段,使学员通过这一阶段的培训达到初任法官的任职标准。所以,任职培训同大学的法学理论教育一样,也是担任法官所必需的。法官任职培训对象的特殊性及其目标的针对性,决定了法官任职培训在性质上既不同于普通高等院校的法学教育,亦有别于常规在职法官的培训,法官任职培训的中心任务是要使受训学员在已有法学理论知识的基础上进一步掌握作为一个初任法官所必须具备的各项职业要求和职业技能。与之相应,法官任职培训必须具有一套自己独特的教学培训方案和体系,要有不同于其他相关教学培训的培训内容、教学方法和管理制度,充分体现实务性与操作性。我国高等法律教育属大陆法系模式,历来以法学理论为重。但遗憾的是我们一直未能建立起在法学理论到司法实践之间起链接作用的法律职业培训制度,本该由这一阶段完成的任务长期被转嫁于司法实践。2001年法官法修改,确立了统一司法考试制度,法官任职前培训问题也提上议事日程。法官法规定:对法官应当有计划地进行理论培训和业务培训。法官在培训期间的学习成绩和鉴定,作为其任职、晋升的依据之一。最高人民法院《

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