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【期刊名称】 《中国法律评论》
综合交通运输体系下无人机安全运行法律制度研究
【英文标题】 A Study of the Legal System of Safe Operation of UAV under Comprehensive Transport System
【作者】 李亚凝
【作者单位】 中国民航科学技术研究院(中国民用航空局航空安全技术中心)法规标准研究所{助理研究员},中央财经大学法学院{博士后}
【分类】 人工智能【期刊年份】 2018年
【期号】 2【页码】 169
【全文】法宝引证码CLI.A.1236841    
  一、“无人机与汽车相撞”案所引发的思考
  2012年9月25日12时许,厦门加能电力科技有限公司(以下简称加能公司)所有的无人机在厦门市翔安区某中学门口公路附近紧急着陆时,与陈亚新驾驶的轿车相碰撞,导致无人机与轿车不同程度损伤。原告加能公司请求被告陈亚新赔偿加能公司经济损失及律师费用。被告提起反诉,请求加能公司赔偿因本起交通事故对其所造成的财产损失。该案件经过厦门市翔安区人民法院、厦门市中级人民法院审理认为,加能公司未经相关飞行管理部门批准,擅自进行无人机飞行活动,违反了《通用航空飞行管制条例》的规定,属于违规飞行作业,加能公司应当对其在飞行过程中未尽安全保障义务而发生的相应损失承担责任。本案有以下几点值得思考:
  一是无人机的飞行与通用航空活动是什么关系?在本案中,一审法院与二审法院归责前提是认为加能公司的无人机所进行的飞行属于通用航空活动。
  二是在无人机时代,空域应当如何使用?未投入使用的道路附近是否能够成为无人机飞行的空域。
  三是随着综合交通运输的蓬勃发展,航空器飞行活动与其他交通工具进行频繁交互,因此从综合交通运输的角度,构筑不同交通运输方式之间的交通规则成为迫在眉睫的问题。[1]
  无人机[2]产业将在未来十年迎来持续高速增长,目前《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》也正在向社会征求意见。“无人机”应当理解为民法上“物”的一种,而这种解释并没有将无人机的功能特征涵盖在内,在此概念下,我们无法得知无人机究竟能够从事何种活动,具备怎样的功能。无人机概念的“灵魂”实际上是无人机系统,这一概念是各国在对无人机监管的探索与实践过程中逐步形成的。“无人机系统”(Unmanned Aircraft System),指的是无人机以及能够保证无人机在国家空域内安全和有效运行的相关因素(包括通讯设备和操控设备)。将作为物的无人机与其所具备的潜在功能相联系,即无人机自身或者在人的干预下能够实现的所有行为的总和。在这种概念下,我们可以了解无人机的行为准则(安全与有效运行)以及行为的可能性范围(国家空域内运行)。这样一来,就将无人机与法律规范中涉及行为的方面相联系。“无人机系统”更加强调了无人机自有功能及其在人为操作下的功能,这正是监管的对象所在与意义所在——对于无人机而言,更为重要的是获知其行为的可涉及范围。笔者将从上述问题入手,对无人机安全运行法律制度进行分析。
  二、无人机飞行活动与通用航空活动之间的关系
  在本案中,加能公司所进行的航空活动被界定为通用航空活动是二审法院认定“加能公司对本案事故的发生具有重大过错”的重要原因。因此,我们首先需要厘清的问题是,在无人机时代究竟应该如何界定通用航空行为。
  (一)“通用航空”概念之再定义
  “通用航空”的定义最早见于1986年1月8日国务院发布的《通用航空管理的暂行规定》,其中对于“通用航空”的表述为“凡使用民用航空器从事为工业、农业、林业、牧业、渔业生产和国家建设服务的作业飞行,以及从事医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练、文化体育及游览等项飞行活动”。这一定义为2014年修改的《通用航空管理的暂行规定》所沿用,它与2003年《通用航空飞行管制条例》存在一定区别和联系。
  首先,1986年以及2014年《通用航空管理的暂行规定》强调进行通用航空活动的应当是“民用航空器”,并且在1986年民航局下发《“对〈国务院关于通用航空管理的暂行规定〉条款的说明”的通知》中,将“民用航空器”界定为“飞机、直升机、飞艇等凡在大气层中运行的所有民用运输工具”,这实际上将“民用航空器”扩大化为“大气层中运行的所有民用运载工具”,从“飞机、直升机、飞艇等”列举来看,既涵盖了重于空气的航空器,也包括轻于空气的航空器。无论如何,其着眼点仍旧是“民用”。但是2003年《通用航空飞行管制条例》并没有将进行通用航空活动的航空器限定为民用航空器,而是采用了“军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动”的表述,重点放在了“航空活动”上。在无人机迅速发展的今天,政府部门利用无人机进行的行政管理活动是否可以纳入“军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动”,是之前所难以预见到的。例如,国家测绘局在2010年关于发布《无人机航摄安全作业基本要求》等6项测绘行业标准的通知,对于与测绘相关的无人机进行了标准化管理,这显然不属于“军事、警务、海关缉私飞行”,也不属于“公共航空运输飞行”,如果强行归入“通用航空活动”,显然难以与上述规范中的主旨相吻合。
  其次,无论是《通用航空管理的暂行规定》还是《通用航空飞行管制条例》都将“通用航空”定位为一种“活动”。“活动”并非法律词汇,难以将“通用航空活动”对接到其他法律法规。特别是在各个法律法规交叉联系时,如果一部法律法规中的概念不能与其他法律法规相衔接,将会使该概念处于一种“待识别”的状态,从而造成法律漏洞。
  综上所述,无人机所进行的行为不一定就是通用航空行为,随着科技的发展,无人机未来承担航空运输的使命也并非天方夜谭。因此,需要从“物”(航空器)和“行为”(航空行为)两个面向来进行分析。
  (二)航空器与航空行为的关系
  一是航空器不仅包括国家航空器还包括民用航空器,[3]这一性质并非是固定的,而是随着通用航空器所进行的行为进行变化。笔者认为采用“管理者+实际用途”的标准划分较为合理,立法、行政、监察、司法、军事机关以及党团机构基于本机关或机构目的所拥有、管理的无人机是国家无人机;其他自然人、法人或非法人组织基于民商事目的所拥有、管理的无人机是民用无人机。
  二是依据“主体”的意思表示,通用航空行为既有可能是民事行为,也有可能是行政行为,甚至军事行为,当然也有可能是实施犯罪行为。
  《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》采用重量、速度和高度来对无人机进行了微型、轻型、小型、中型、大型的划分,这仍然是传统航空器的管理思维。无人驾驶航空器的发展着重于功能,因此微型无人驾驶航空器重量与速度的“微”不代表其功能会有相应的限制。笔者认为,促使一种无人机只能应用于一种目的,转变为一种无人机可以应用于多种目的,将会为无人机行业预留充分发展的空间,避免由于制度的分割所带来的在制造业层面的分割。这不仅有助于通用航空器的使用效率,而且契合我国当前军民融合发展的大趋势。
  三是应当建立民用通用航空行为管理方法为主体,其他需求为补充的相对统一的制度。从保证安全的角度而言,我国民航多年安全管理经验能够为国家目的的通用航空活动提供借鉴,根据国家目的的具体需求,进行管理制度设计,有效缩短安全监管距离,大大减少多种管理制度之间可能带来的安全隐患。笔者认为,在与正常民用航空运行风险相似的情形下,对于人员、货物、邮件的运输以及其他不使目前航空运行对于社会风险显著增加的活动,可以参照民用航空安全管理方法进行适航和运行管理。
  三、空域使用制度:行政许可
  在本案中,厦门两级法院对于案件裁判的基础在于无人机在此空域的飞行行为是否合法,这牵涉到两个问题:
  一是从微观与现实角度,需要明确空域的属性,即作为资源的空域对于航空行为的意义究竟何在?
  二是从宏观与未来角度,以及在综合交通运输整体格局下,如何构建交通规则,特别是优先级的问题。
  (一)空域的属性
  在本案中,法院对于航空器与机动车的运行采取了完全不同的合法性判定标准,对于航空器运行而言,法院认为“飞行空域在马巷镇巷南中学门口附近,为城镇居民区,在该区域进行试飞活动存在重大安全隐患”。对于机动车运行而言,法院认为“事发路段建设后虽然尚未投入使用,但属于机动车已可行驶的道路,并未禁止车辆通行,属于开放性公共场所”。这种态度的差异,至少表明对于同样的空间,“空域”与“道路”具有不同的风险预期,这就需要在综合交通运输体系下对于空域进行分析。
  1.空域是可控资源
  笔者认为,空域是需要被人开发至可以利用程度的空间,这一人工属性将空域从自然区域分离出来,因此并非所有的空间都可以具有空域的属性。其与航空器的可运行性以及航空交通服务的可达成性是密切相关的。“可控”的内涵不仅包括实际控制,还应当包括潜在控制。例如,在遭遇恶劣天气的情况下,部分空域暂时无法进行使用,但是这并不代表人类丧失了对这部分空间的控制,原因是人类仍旧可以预见到此部分空间的风险,并且可以有效避免风险。但是在早期技术低下的情况下,航空器只能在自然空间中的一小部分中运行,因此只有这部分自然空间能够称之为空域。所以,空域的可控性是指对于作为自然意义上的空间的可控制与可利用。在这个层面上,空域与陆地、海洋具有相同的属性,都是经过人的开发与控制,从而成为可控的资源。
  2.空域是综合资源
  当我们认同空域是人类可控制的资源的时候,必然存在相应的控制手段,对于航空器而言,其在占据空间的同时,还占据了时间,并且接受空中交通管理服务。从这一意义上来讲,空域使用权实际上指向在特定时间内对于可利用空间的使用以及空管服务的使用。所以,这意味着空域不仅仅是一种空间性资源,同时也融合了时间与服务的集合性资源。
  3.空域是国家资源
  在美国2016年联邦航空局诉奥斯汀等(Michael Huerta,Administrator of the Federal Aviation Administration, v.Austin Haughwout and Bret Haughwout)案中,法官认为联邦航空局对安装武器的无人机的驾驶者具有调查的权力。[4]该案基于对“航空器”的定义衍生出一个问题,即联邦航空局是否对所有的空域都具有行政管理权,但是在2017年乔治诉威廉姆(John David Boggs v.William H. Merideth)案中对联邦航空局诉奥斯汀等案进行了否定性评价,进一步认为如果无人机是在自己财产上空飞行,并没有威胁到其他公众利益时,联邦航空局行政权力的界限需要得到明确。[5]上述两个案例凸显了无人机发展所带来的行政管理困境:一方面,需要保证针对违法行为应对的及时性;另一方面,需要保护公民合法权益。
  空域在具备了有用性与可控性之后,下一步需要界分的是权利的归属,即在政治国家与市民社会之间的权利分配。显然,我们向天空中抛毽子的行为,从某种意义上而言也是在使用空域,所以对于空域的管理并不是绝对的。特别是《物权法》规定依法取得的海域使用权受法律保护,并且为《不动产登记暂行条例》对海域使用权所细化,国家海洋局对于登记事项制定了进一步细化规范。笔者认为,应当允许市民社会保有对于空域相应的使用权利,判定权利界分的标准在于公共安全性,如果个人拥有的无须许可的权利可能或者已经危及公共安全,则需要进入许可的范畴。所以《民用航空使用空域办法》3条中所明确的空域是国家资源,其应当包括空域为国家所有,但是其使用权可以在不同主体之间转移。
  (二)当前空域使用制度对无人机发展的制约
  根据《民用航空法》和《民用航空使用空域办法》的规定,我国的空域使用应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益,并且将空域管理的具体办法,授权给国务院、中央军事委员会进行细化制定。这一细化制定的法律文件就是国务院与中央军委所制定的《飞行基本规则》,其中明确规定中国境内的飞行管制,[6]由中国人民解放军空军统一组织实施。因此,我国的空域管理总体由空军负责,民用航空的班期飞行,按照规定的航路、航线和班期时刻表进行;民用航空的不定期运输飞行,由国务院民用航空主管部门批准,报中国人民解放军空军备案;涉及其他航空管理部门的,还应当报其他航空管理部门备案。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》也体现了这一思路。不难发现,当前空域管理中的问题体现在三个方面:
  一是空域的管理分散化,即多个管理部门对空域进行分割化的管理,这将导致资源管理的低效率。例如空域的用户首先要判定管理主体,然后才能准确地提交申请,即便是管理主体可以转递,在时效性方面也大打折扣。
  二是空域的划分被特定功能相对固化,使作为资源的空域难以“物尽其用”,特别是在当前空域资源紧张的背景下,这既是空域管理的“短板”,同时也是空域改革的“希望”。
  三是当前空域制度中面临缺乏救济制度的问题,即当空域的使用者申请使用空域,空域的管理者在作出不予许可的决定之后,空域使用者并没有相应的救济渠道来对空域管理者的权力进行制约。加之空域的管理者往往也是空域的部分使用者,这就使空域使用的矛盾突出。究其原因,目前的空域申请制度乃是一种“不完全”的行政许可制度。
  (三)空域行政许可制度
  1.空域的管理主体
  目前我国空域管理情况是,航路航线以及机场周围的空域由民航部门进行审批,其他空域则是由军队进行审批。如果空域申请制度是一个完整的行政许可制度的话,按照《行政许可法》的规定,行政许可的管理主体分为两大类:一类是“具有行政许可权的行政机关”;另一类是“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。根据《民用航空使用空域办法》,民航所负责的航路航线以及机场周围的空域的许可由中国民用航空局空中交通管理局负责,由于中国民用航空局空中交通管理局的属性为事业单位,因此可以划归到“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”之中。但是,负责其他空域管理的军队是否可以成为行政许可适格的管理主体呢?军队对于资源进行管理的行为,是否可以构成《行政许可法》中“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”?
  虽然就传统意义上而言,军队并不是行政主体,但是判断行政机关的标准并非是单一的,例如,行政机关在行使行政职能的时候应当作为行政主体对待,但是行政机关在采购其食堂所需的蔬菜瓜果的时候,就应当以民事主体对待。笔者认为,判断依据在于军队所实施的行为,如果军队所实施的行为为管理公共事务职能,则可以认定为具有管理公共事务职能的组织。
  首先,军队在进行空域的管理活动中,其所管理的是国家资源,这一性质在《民用航空使用空域办法》3条中得以明确。
  其次,军队所面向的是不特定的社会公众,这就意味着空域的管理所涉及的权利分配已经超出了军队传统的管理范畴,迈入了社会管理的范畴。
  最后,空域管理的意义在于空域的使用权并非是专用性质的,《飞行基本规则》所进行的划分仅仅是对国家资源的管理权进行了划

  ······

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