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【期刊名称】 《中国公证》
重启合作制公证机构试点研究
【英文标题】 On Restarting the Progress of Pilot Cooperative Notary Offices
【分类】 其他【期刊年份】 2018年
【期号】 1【页码】 58
【全文】法宝引证码CLI.A.1236808    
  引言:重启合作制公证机构试点
  2017年7月17日,司法部召开全国公证工作会议,提出要积极推进合作制公证机构试点工作。其目的是探寻符合公证规律、提高公证效率、提供可供推广的公证组织模式。从合作制试点的主要任务可以看出其突破了公证机构行政、事业身份,解决了公证员不占编制和经费问题,为公证机构组织模式开辟了新的途径。9月5日,司法部下发《关于推进合作制公证机构试点工作的意见》,对设立合作制公证机构的条件、程序、机构的组织形式、议事规则、权利义务以及管理作出具体规定。至此,全国各地纷纷开始进行试点相关工作。2017年12月30日,哈尔滨道外区公证处[1]举行合作制公证机构改革试点启动仪式,标志着黑龙江省首家合作制公证处试点启动[2]。
  2018年1月11日广州市推进合作制公证机构试点工作正式启动[3]。2018年1月2日,安徽省司法厅出台《安徽省合作制公随着证机构试点工作方案》,该《方案》明确,安徽省设立合作制公证机构采取新设和整体改制的方式,其中在合肥市、六安市采取新设方式各设立1家,在池州市采取整体改制方式设立1家[4]。截止2017年11月30日,除内蒙古、湖南、四川外,有28个省(区、市)上报本地区合作制公证机构试点工作方案,已批准山西等18个省(区、市)的试点方案,上述省份将有51家合作制公证机构开展试点,其中整体改制24家、新设立27家[5]。一方面是基于“公证机构改革,不改不行,改晚了也不行![6]”都想成为第一个吃螃蟹的人;另一方面是急于脱离原有的行政、事业体制,展现公证的独特性从而得到竞争的优势。
  所谓合作制公证机构,是指由公证员(合作人)自愿组合,共同参与,其财产由合作人共有,以其全部资产对债务承担有限责任的公证机构,是创新公证组织形式的有益探索。其实早在2000年初司法部就有《关于开展合作制公证处试点工作的通知》,2000年1月全国首家合伙制试点公证处——深圳市至信公证处成立,宣告了公证改革试点工作的启动。有业内人士主张,公证人合伙制将是较为可行的选择,应是我国公证体制未来的发展方向[7]。此后全国各地合作制公证处试点工作陆续展开,在2006年合作制公证公证处有38家占全国总数的1.21%[8]。然而随着《公证法》的出台,对公证机构的性质的回避以及司法行政机关不明朗的态度导致一些试点公证处被暂停[9]。在2016年底,全国3001家公证机构中,合作制试点公证机构仅存20家,占0.7%[10]。所以,由于之前试点的公证机构的队伍数量、素质以及整体的质量没能提升,加上合作制的管理不当、监管不力以及规范不到位公信力不足等问题,在2017年全国公证工作会上宣告2000年改革失败。但是在随后出台的政策中继续开始进行合作制试点工作。
  一、合作制公证机构的再认识
  (一)过去合作制公证机构试点没能持续的原因
  2000年的合作制试点,其实就是选择一部分地区作为试点设立自负盈亏的按市场规律运行的合作制公证处,这部分公证处除组织形式相对自由开放外,在公证行为性质、公证业务范围、公证人权利义务、公证处效力、配套惩戒制度等方面,对其并无不同规制[11]。从这十几年的公证实践来看,我国合作制公证机构一直都被淹没在行政体制和事业体制公证机构之中,甚至其自身也有意识地向外界淡化自己的“合作”性质。合作体制这种一直处于“身份模糊”的试验,此外合作制既无总结也无规范、更无保障,使其失去了其试验的意义,失去了其作为判断合作制是否适合中国公证改革方向的标本意义。究其原因有:
  1.合作制公证机构的身份标识含糊不清。合作制公证机构没能做到有效的身份识别,这种身份意识的缺失从而让当事人丧失判断和失去选择的权利。这种身份的有效区别,也应是体制改革实验的必备条件。例如,我国台湾地区实行“双轨制”[12],但是在公证机构名称上就非常重视强调这种身份区别,如台湾民间公证人事务所称为“台湾XX地方法院所属民间公证人XX事务所”,而法院公证机构则称为“台湾XX地方法院公证处”,这种称谓使相对方(包括公证当事人)能够迅速识别公证人的身份。而纵观我们目前的各类体制公证处的命名,不管是行政(现已全部改制)、事业还是合作体制,都贯“XX公证处”之名,使三种体制都藏在“公证处”背后,相对方、社会公众都无从认知公证机构的真实法律身份。而作为试点的合作制公证机构本身也在有意无意地隐瞒自身合作制的性质,则使其自身的身份更加模糊,也失去了原本作为试验的意义。
  2.合作制公证机构趋行政化、事业化。合作制公证机构作为一种试点,必然有其不同于行政体制和事业体制公证处的显著特征,这才使其具有试点的意义。如果合作制公证处与行政体制、事业体制公证处具有高度混同的话,那么我们就不能说这种合作制改革是成功还是失败。纵观我国十多年的公证体制改革发现,我国合作制公证处虽然有司法部专门管理规范,但是从其实际运作来看,还是具有严重的行政和事业色彩,其所担当的“去行政化”、“去事业化”的角色并没有完成,自身所标榜的改革角色还被原来的旧式制度所同化、异化。
  3.合作制公证机构缺乏自主、独立性,使其在各方压力下宁愿选择牺身于行政、事业制的影子下,不敢标新立异。合作制公证机构从成立的那一刻起,就成为当地行政、事业体制公证机构诟病的对象,作为行政、事业体制公证机构主管的司法行政部门也在一定程度上成为当地合作制公证机构发展的桎梏。从合作制公证机构试点以来,各地司法行政部门不断将合作制公证机构进行撤并、改制,就表明其在制度设计上缺乏严重的自主、独立性,它的命运并不掌握在合作人手上。在此情况下,作为理性人的合作公证员作出的选择就是趋同于行政、事业体制,使其能够被当地公证同行、公证主管部门所接受,成为“影子公证处”。在这种高度趋同下,个别合作体制公证机构的发展壮大,究竟是合作体制之功还是事业体制之功,我们难以作出实质判断。应该说,缺乏独立、自主性的合作制公证机构所进行的试点,本身是没有试验的意义,也更谈不上总结试验的得失。
  4.从内部运行机制来看,合作体制公证机构与自收自支事业体制公证机构存在着高度的趋同性。从人员绩效工资、质量管理、业务开拓等方面来看,合作体制公证机构与自收自支事业体制公证机构都存在着高度的趋同性,可能唯一的不同就是在于:盈余后是作为公证处事业发展基金还是作为合作人利润了。这种高度的趋同性,不仅使合作体制性质难辨,也使得对自收自支的事业体制性质也难辨,在一定程度上,合作体制和自收自支事业体制呈现了胶着状态。
  (二)合作制公证机构的优势
  合作制公证机构本应是是创新公证组织形式的有益探索,其组合灵活,适应市场经济的能力强,优势主要表现为:
  1.合作制公证不占国家编制、不需要国家拨款,对国家没有依赖性,理顺了公证机构与司法行政机关的关系,公证活动不易受行政干预,自主性和独立性强,能够改变现行管理体制对公证机构管得过死的弊病,真正实现司法行政机关对其宏观管理和指导。
  2.合作制公证机构能自主享有人事权和支配财产权,有利于建立优胜劣汰的人员流动机制和合理的分配制度,从而吸引优秀的、高层次的人才,最大限度调动公证员拓展

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