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【期刊名称】 《南海法学》
检察权的职能定位及其新时代转型
【作者】 李婕【作者单位】 安徽大学法学院
【中文关键词】 检察权;监察法;新时代;法律监督【期刊年份】 2018年
【期号】 5【页码】 74
【摘要】 国家监察体制改革促使检察权向法律监督权的本质回归,监察权承继检察权的反贪、反渎职责,二者在权力属性、监督内容、监督方式等方面均有重大差异,且在实践运行中互相制约。当前我国检察权在运行中呈诉讼型检察监督错位的现象,严重偏离法律监督权的本质定位。新时代检察权应以宪治型检察权为目标,制定《人民检察院监督法》重构一般监督权,通过建立职务犯罪检察部加强与监察委员会的衔接和制约,完善侦查监督权,确立检察机关提起公益诉讼和督促建全公诉机制,巩固与强化检察监督的效力。
【全文】法宝引证码CLI.A.1254181    
  
  以审判为中心的司法改革对检察权运行提出了更高的标准和要求,国家监察体制改革促进检察权的整合与重塑。宪法赋予检察机关法律监督的权力,但实践中检察机关非但难以有效进行诉讼监督,反而面临检察权与监察权如何区分、检察权运行错位的质疑与诘问。最近修订的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)新设监察机关,《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)赋予监察委员会监督、调查、处置的职权。在“一府一委两院”的政治制度格局下,如何看待检察机关的职能定位,以及如何从困境中突围并实现其新时代转型,对于深化司法改革、推进依法治国具有重要意义。
  一、检察权的本质属性及其运行现状
  长期以来,我国检察机关肩负着控诉犯罪、职务犯罪侦查与诉讼监督等职责,对打击犯罪、保障人权发挥了积极作用。国家监察体制改革将反贪、反渎的权力转移到监察委员会,必将影响重塑检察权的职能与运行实践,那么应如何重新审视检察权的本质属性?
  (一)检察权本质再审视
  我国法学理论关于检察权本质的观点众说纷纭,行政权说、司法权说、双重属性说、复合权力说、法律监督说各执一词,争论不休。《宪法》确立“一府一委两院”的权力分工格局,检察机关和审判机关仍是司法机关,故检察权具有司法权特点;同时,检察权为维护法律秩序须积极主动履行监督职责,也具有行政权特点。故上述观点有一定道理,但立足我国现实国情,结合法律规定,应肯定检察权的本质是法律监督权。
  根据《宪法》134条,检察院是我国的法律监督机关。所以,我国检察权的本质属性是法律监督权,检察机关的所有职能都围绕法律监督展开。例如,检察机关对刑事诉讼、民事、行政审判活动的抗诉明显体现了法律监督权的特点,检察机关的公诉职能也间接服务于监督职能。“世界各国的公诉都具有控诉职能和监督职能。一方面将犯罪嫌疑人诉至法院,另一方面通过审查起诉、出庭公诉、抗诉等活动,实现侦查监督和审判活动。这两个功能不可分割,控诉是手段,监督是目的。”[1]职务犯罪侦查权是保障检察监督的有力措施,曾是中国特色检察制度的重要组成部分。国家监察体制改革将反贪、反渎部门转隶到监察委员会,以“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”为宗旨,这一改革一方面淡化了检察机关的司法性格(自侦权),另一方面促使检察机关集中力量拓展法律监督的范围和路径,实现新时代检察权的自我调整和创新发展。具体而言,可从以下方面更深刻地理解检察权的本质是法律监督权:
  首先,双重属性说认为检察权具有行政权和司法权双重属性,这与各国的权力结构格格不入。英美法系或大陆法系多数国家奉行三权分立理念,而我国实行人民代表大会制度下“一府一委两院”的治理结构,将检察权定位为双重属性,与其在国家治理体系中的地位大相迥异。检察权虽具有行政权或司法权的运行特征,但二者不可能平分秋色,总有主从之别。如果检察权不是独立的第四种权力,那么它究竟是“带有司法属性的行政权”还是“带有行政属性的司法权”?因此,双重属性说仅描述了检察权的运行特征,无法解决检察权的本质归属问题。
  其次,检察权是程序性权力,不同于具有实体权力的行政权。检察机关立案、决定批准逮捕、提起公诉、提出检察建议等都是让有权做出实体决定的部门和单位进入决定程序,无法直接影响当事人的权利义务;而行政权是对当事人的权利义务做出配置进而发生实体效力。此外,检察权具有专属性,不同于行政权可转授性的特点。行政权在行使时,可根据行政事务的重要程度、复杂程度授权给非政府人员处理;而检察权具有很强的法律性和专业性,一经行使就对相对人的人身自由等权利造成影响,因此必须严格依照法定程序由专门人员行使,不得转授。在价值取向上,检察权的价值取向是公平优先,注重程序正义;行政权的价值取向是效率优先,注重公共利益。
  最后,检察权不具有终结性,不同于司法权的终结性、独立性等特点。检察机关进行立案、侦查、提起公诉只是引起诉讼的发生或推动诉讼进行,并不是最终裁决。而司法权本质上是裁决权,带有明显的终结性和定纷止争功能。检察机关代表国家提起公诉和提出检察建议具有明显的主动性,与司法权“不告不理”的特点截然相反。根据我国《宪法》,检察机关上下级之间是领导与被领导、服从与被服从关系,具备明显的“检察一体化”特征,检察官并非独立行使检察权,而司法权具备明显的独立性特点,这是二者的本质区别。
  (二)检察监督弱化之现状
  我国检察权运行呈现出明显的弱化与虚置现象,与宪法要求检察机关实施法律监督的理想图景存在明显落差。国家监察体制改革前,我国检察机关内设公诉、反贪、反渎、侦查监督、民事行政监督、刑事执行等业务部门,分别承担公诉、贪污腐败侦查、侦查监督、民事行政诉讼监督以及监所监督的任务,但检察权的实践运行不但难以有效惩治腐败,而且已经偏离法律监督的本质属性,主要表现在以下方面:
  1.侧重公诉职能,轻视法律监督
  2013~2018年最高人民检察院的统计数据表明,公诉业务一直占据检察业务的主要地位,民事、行政、刑事诉讼监督的业务量远在公诉业务量之后。检察机关重诉讼、轻监督的现状,使检察机关从宪法机关降格为诉讼机关。检察机关虽担负宪法赋予的国家法律监督权,但实际上其监督仅限于诉讼领域,检察机关对其他公权力失范、违法现象的监督力不从心,必将造成法律监督职能的虚化,动摇其与行政机关、审判机关“并驾齐驱”的宪法地位。
  表一:最高人民检察院2013~2018年查处犯罪案件数据统计表[2]
┌───┬───────┬───────┬────────┬─────┬─────┐│年份 │提起公诉(人)│立案监督(件)│民事行政监督(件│贪污(人)│渎职(人)││   │       │       │)       │     │     │├───┼───────┼───────┼────────┼─────┴─────┤│2013 │1324404    │29359     │15538      │51306         │├───┼───────┼───────┼────────┼─────┬─────┤│2014 │1391225    │21236     │9378      │55101   │13864   │├───┼───────┼───────┼────────┼─────┼─────┤│2015 │1390933    │14509     │7422      │54249   │13040   │├───┼───────┼───────┼────────┼─────┼─────┤│2016 │1402463    │14650     │6133      │47650   │11916   │├───┼───────┼───────┼────────┼─────┴─────┤│2017 │1663975    │18246     │5169      │224419        │└───┴───────┴───────┴────────┴───────────┘

  2.反贪、反渎、侦查监督为主,民事、行政监督为辅
  从2015年全国部分省级行政区检察机关办案情况的数据来看,除公诉职能外,检察机关的反贪、反渎业务占据重要地位,民事、行政监督远远居于次要地位。我国宪法中“人民检察院是国家的法律监督机关”中的“法律”不仅仅指刑事法律,还应包括民法、行政法、诉讼法等法律在内的完整意义上的部门法和单行法。从《宪法》规定的国家权力分工格局上看,完整的法律监督意味着检察机关对立法权、行政权、监察权和司法权的监督。但我国检察监督的实践却是侦查监督大力开展,民法、行政执法监督关注不够,立法监督闻所未闻。在检察机关的部门设置中,民事行政检察部门的人员、物力配备都相对薄弱,加剧了民事、行政监督职责效力弱化的问题。所以,相当一部分公权力的行使没有纳入检察监督的范围,阻碍我国公权力的规范化运行,严重影响我国法治进步。
  表二:2015年全国部分省级行政区检察机关办案情况[3]
┌───────┬────┬────┬────┬───────┬────┬─────┐│省级行政区  │贪污(人│渎职(人│公诉(人│民事行政监督(│侦查监督│监所监督(││       │)   │)   │)   │人)     │(人) │人)   │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│北京市    │268   │402   │21878  │69      │106   │54    │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│甘肃省    │936   │305   │22733  │70      │585   │546    │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│广西壮族自治区│1841  │    │42007  │—      │3482  │649    │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│贵州省    │1324  │    │39081  │693(仅行政) │无   │1486   │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│吉林省    │2184  │    │26672  │939件(仅行政 │无   │994    ││       │    │    │    │)      │    │     │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│江西省    │1688  │    │34301  │138(件)   │1829  │995    │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│浙江省    │1416  │387   │120377 │2843(仅民事)│1695  │     │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│新疆维吾尔自治│945   │    │49075  │163(件)   │359   │142(件) ││区      │    │    │    │       │    │     │├───────┼────┼────┼────┼───────┼────┼─────┤│上海市    │428   │48   │42343  │1578     │532(件) │255(件) │└───────┴────┴────┴────┴───────┴────┴─────┘

  3.提前介入较少,侦查监督信息不对称
  侦查监督是检察监督的重要领域,检察机关进行侦查监督的有效方式是提前介入。提前介入是检察机关在侦查机关立案时就参与案件侦查,进而引导侦查机关有效收集证据、提高侦查质量的举措。以审判为中心的诉讼制度改革对证据质量提出了更高要求,提前介入是及时获取侦查信息的重要途径。但从司法实践来看,检察机关提前介入的案件数量非常有限。从安徽省各地区检察机关提前介入的数据来看,目前检察机关在大案要案中基本实现了提前介入,但对于普通刑事案件,提前介入还有待加强。[4]司法实践中,由于侦查不公开,检察机关难以及时掌握侦查权运行状况,如果犯罪嫌疑人不知道向侦监部门申诉以维护自己的合法权利,侦查监督的效果会因缺少线索而大打折扣。
  4.检察监督疲软低效,反腐效果不理想
  检察机关作为我国的法律监督机关,既难以有效实施侦查监督,也无法实现惩治腐败的高效运作,而纪委对贪腐问题的处理远远优于检察机关反贪、反渎的工作成效。从客观方面看,检察机关惩处腐败问题时在办案手段、查处力度、犯罪预防等方面存在不足,难以构筑“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制。故《宪法》设立监察委员会深入开展反腐败工作,实现从“检察侦查权”到“国家监察权”的制度突破,并制定《监察法》完善现行反贪、反渎机制的内在局限、丰富监察措施、扩大监察对象范围,以建立“集中统一、权威高效”的中国特色的监察体制。
  表三:全国检察监督办案数量与纪委办案数量对比[5]
┌──────────────┬─────┬─────┬─────┬─────┐│年度办案数量        │2016   │2015   │2014   │2013   │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│全国纪委立案数(件)    │41.3万  │33万   │22.6万  │17.2万  │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│全国纪委处分数(人)    │41.5万  │33.6万  │23.2万  │18.2万  │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│全国检察机关立案数(人)  │4.8万   │5.4万   │5.5万   │5.1万   │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│涉嫌犯罪纪委移送司法机关数(│——   │1.4万   │1.2万   │9600   ││人)            │     │     │     │     │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│移送人数占纪委机关立案数比例│——   │4.2%   │5.3%   │5.6%   │├──────────────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│移送人数占检察机关立案数比例│——   │26%    │21.8%   │18.8%   │└──────────────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  二、监察权对检察权职能转型的影响
  由于检察机关对职务犯罪惩处力度较低,最新修订的《宪法》设立“集中统一、权威高效的”监察委员会对公职人员行使权力进行全覆盖监察,以建立高效的反腐机制,实现国家治理体系和治理能力现代化。但是,检察机关仍然是我国的法律监督机关。理顺监察权与检察监督有哪些区别,监察权与检察权如何相互制约,对于强化反腐倡廉、促进监察权运行法治化具有重要意义。
  (一)监察权对检察监督的继承与超越
  检察机关和监察委员会都是同级人民代表大会领导下的独立机构,由同级人民代表大会产生,对其负责,受其监督,具有同等地位。检察机关是我国《宪法》规定的法律监督机关,《监察法》赋予监察委员会监督、调查、处置职责,二者在公权力监督的范围内具有重合之处,但二者在监督权方面仍然具有本质区别。
  1.监督权属性不同
  国家监察权是独立的监察权,是对“原隶属于政府的行政监察权、行政预防权,原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权等职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的整合”[6],呈犯罪侦查权、行政监察权和中国共产党纪律监督权等复合型权力集中统一的特点。检察权主要通过提起公诉、民事行政诉讼监督及刑事诉讼监督实现法律监督权,呈现出诉讼型监督权的特点。其次,法律监督是检察机关的本质属性,但监督权只是监察权的权能之一,是监察委员会调查、处置权的基础,旨在防微杜渐,是监察委员会“防腐”功能的重要标志。最后,检察监督具有程序性特点,如检察建议仅仅提请被建议单位进入决定程序;而监察委员会的监督权兼具程序性和实体性功能,其纪律检查监督与党员的权利义务息息相关,能够对被监督者产生实质影响。
  2.监督内容不同
  监察委员会的监督权包括纪委监督权和监察监督权。虽然纪委和监察委员会合署办公,但二者在职能内容上仍应明确划分。《中国共产党纪律处分条例》强调党纪与国法分离,突出党纪性质,着重纪法衔接。[7]所以,监察委员会的监督包括违纪监督和违法监督,而检察机关的法律监督权仅指对被监督对象行为的合法性进行监督。检察监督仅审查被监督对象行为的合法性,不涉及合理性审查;监察监督不仅审查被监察对象行为的合法性,还审查其是否符合党纪、道德要求。故监察权以全面覆盖为目标,检察权以有限监督为原则。
  3.监督对象、方式不同
  《宪法》概括地规定了检察机关的监督权,但并未明确监督范围和监督方式;《监察法》明确规定监察委员会的监督对象是六类人员,并详细规定了监督措施。例如,《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)规定检察机关对侦查行为、民事行政诉讼进行监督,但对于其他行政机关的执法活动如何监督,并不明确。《中华人民共和国人民警察法》42条规定“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”关于人民警察执行刑事侦查以外的职务如何进行检察监督,并无明确的法律指引。《中华人民共和国立法法》(以下简称《

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