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【期刊名称】 《法学》
欧盟竞争法的新发展及对我国的启示
【英文标题】 The new development of EU competition law and its revelation for China
【作者】 徐士英 郏丙贵【作者单位】 华东政法学院 上海海事大学
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 欧盟竞争法 申报确认制度 直接适用制度 竞争法现代化
【期刊年份】 2004年【期号】 8
【页码】 111
【摘要】

在欧盟区域性竞争法的实施中,如何协调成员国和欧盟之间的关系甚为关键。欧盟理事会第1/2003号规则以在欧盟委员会与成员国之间进行适当的分权为核心,建立了直接适用欧盟条约第81、82条的新的规定,这一重要修改取代了已经实施40多年的第17号规则的申报确认制度。新规则是欧盟竞争法律制度发展的一个重要里程碑,体现了欧盟竞争法的现代化进程。这不仅对欧盟竞争法实施制度及市场竞争秩序具有重要作用,也将对世界范围内建立竞争法规则产生重要影响;同时,它对我国竞争法律制度的建设也具有重要的借鉴意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1127168    
  
  2002年12月16日,欧盟理事会颁布了《关于实施建立欧盟条约第81条和第82条竞争规则的规定》的第1/2003号规则(以下简称第1/2003号规则)。为了适应经济全球化和欧盟扩大的需要,保证对欧盟共同市场竞争秩序的有效监管,欧盟理事会对原欧共体理事会1962年制定的第17号规则作出了重大修改。新规则以建立直接适用欧盟条约第81条和第82条竞争规则,及在欧盟委员会与成员国之间适当分权为核心,以取代第17号规则建立起来的审查确认制度及权力高度集中于委员会的监管体制,从而建立起了欧盟竞争规则新的实施体制。第1/2003号规则的颁布实施对欧盟今后竞争法律制度的发展具有重要意义。
  一、欧盟竞争法体系
  作为特殊国际组织的欧盟,其竞争法体系比较复杂,就制定主体来划分,是由欧盟和各成员国共同构成;欧盟制定的竞争方面的条约、规则等在效力上高于成员国的竞争法,可以由各成员国直接实施欧盟竞争法,也可通过纳入本国的竞争法律间接实施。就法律形式来划分,欧盟竞争法体系包括欧盟制定的条约、规则、指令及成员国制定的法律等成文法,以及欧盟法院和各成员国法院的判例构成的不成文法。欧盟委员会的决定也起着一定的先例作用。
  在欧盟共同体层次上,欧盟竞争法又可分为三个层次。
  第一层次是《建立欧盟条约》(以下简称条约)中关于竞争的基本规则。条约第81条和第82条在《罗马条约》中是第85条和第86条,这两条是欧盟竞争法的核心。第81条(1)规定,一切以排除、限制和扭曲市场竞争为目的或产生这些结果的企业之间的协议、企业间组织(如行业协会等)的决定和协调一致行为,都是与共同市场相抵触的,应予以禁止,并且自动无效。第81条第(3)款规定,如果这些协议、决定和协调一致行为有助于提高产品的生产和流通、提高技术进步或经济的发展,同时使消费者能够合理分享这些利益的,则享有不适用第81条(1)规定的反垄断法豁免。第82条是关于禁止滥用市场优势地位行为的规定。
  第二层次是欧盟理事会制定的规则。欧盟理事会是欧盟主要的决策机关,与欧盟议会共同行使立法机关的职能。在竞争法方面,欧盟理事会制定第二层次的竞争规则,主要是就如何适用条约第81条、第82条等规则制定实施细则。这些实施细则可分为两类:(1)适用于欧盟所有成员国及所有行业的一般性规则,如理事会第17号规则[1]和新颁布的理事会第1/2003号规则;[2](2)适用于特定行业或行为的规则,如海运业适用第81、82条的理事会第4056/86号规则、[3]海运业不公平定价行为的理事会第4057/86号规则等。[4]
  第三层次是欧盟委员会制定的竞争规则、指令和决定等。欧盟委员会是欧盟的执行机构,执行欧盟法律,有权向欧盟议会和理事会提交立法草案、提供立法建议。作为执法机关,欧盟委员会的职责主要体现为:第一,根据建立欧盟条约和欧盟理事会的规则制定更加具体的实施规定,一般是针对各个行业制定具体的可操作的规定;第二,对企业和公民的行为进行直接的执法活动,作出有关的决定和命令。在欧盟竞争法体系中,欧盟委员会制定的竞争规则在数量上是最多的。
  二、理事会第17号规则分析
  (一)第17号规则建立的制度
  条约第81、82条确立的竞争规则具有高度的概括性和广泛的适用性,但缺乏可操作性,第17号规则即是为适用这两条基本竞争规则而制定的实施细则。
  第17号规则的内容主要是关于条约第81、82条实施的程序性规定,对其实体内容不作具体的解释。第17号规则确立的程序制度包括两个方面:第一,直接适用第81条(1)和第82条禁止性规则的制度,即无需向委员会申报。[5]但是,该规则又规定,企业可以向委员会申请,要求委员会对这些协议、决定和协调行为作出不违反第81条第(1)款和第82条规定的否定性排除(negative clearance)的决定。[6]企业获得否定性排除决定的目的是避免这些协议在以后的实施过程中被认定为非法。第二,要求获得第81条(3)豁免的限制性协议的,应该预先向委员会申报,由委员会审查确认其是否符合反垄断法豁免的条件,从而确立了申报确认制度。[7]这两种不同的制度在一定意义上是内在于条约第81条的措辞。第81条(2)规定:第81条(1)规定的排除、限制竞争的企业间的协议、企业组织间的决定自动无效。因此,无需向委员会申报并由其审查决定这些协议是否违法,第17号规则确立的否定性排除制度相对于第81条第(2)款的规定是一种倒退。在第81条(3)关于豁免的规定中,用的是“被宣布不适用第81条(1)”,并不是自动适用豁免。北大法宝
  成员国的竞争主管机关和法院尽管有权适用第81条第(1)款的规定,但无权行使否定性排除和豁免的审查确认权力,这两种权力被授予当时的欧共体委员会。因此,第17号规则的审查确认制度建立起了权力高度集中的欧盟竞争规则实施体制。这种高度集中的体制在竞争法实施早期是必要的,并且是非常有效的。在20世纪60年代,由于竞争文化并没有深入人心,政府对经济实行范围广泛的管制,欧共体的个别成员国的竞争法律制度也不够完善,对于高度概括的第81、82条规定的理解不可避免存在认识上的分歧。因此,预先申报、集中豁免审查制度可以有效地实施第81、82条规定的竞争规则,并且能够在成员国间保证法律适用的确定性和统一性。
  (二)第17号规则的缺陷及补救措施
  就在第17号规则实施之初,其内在缺陷就已经显露出来。首先,委员会没有能力处理所有申报上来的协议,不能及时决定是否给予否定性排除或反垄断法豁免,导致大量协议的效力处于不确定状态;其次,集中监管体制使得委员会不能将有限的行政资源有效集中于对欧盟共同市场构成严重危害的、涉及面广泛的限制竞争协议监督方面,所谓拣了芝麻丢了西瓜;再次,成员国无权实施条约中的豁免制度,不能发挥成员国竞争主管机关和法院在实施竞争规则方面的全面作用。这些弊端随着共同市场的不断发展及欧盟的不断扩大而越发严重,从目前看,这是一种低效率和高成本的体制。上述问题迫使委员会采取一些改革措施。
  1.引入对竞争有明显影响(appreciable effect on competition)的概念。1964年,欧共体委员会作出了《有关第17号规则第2条否定性排除的规定》。[8]根据该规定,被认为对共同体市场竞争没有明显影响的协议、决定和协调一致行为不适用第81条(1)的规定,因此,无需向委员会申请以获得否定性排除。该决定大大减少了委员会的审查工作。
  2.澄清某些协议不属于第81条(1)规定的限制竞争协议。自1962年开始直到1993年,委员会以通知形式通过了一系列不属于第81条(1)规定的限制竞争协议的规则,因为这些协议尽管对竞争有一定程度的限制,但是符合正常的商业惯例的要求,因此,也无需向委员会要求否定性排除。这些协议包括:(1)经营者与商业代理人订立的排他性交易合同;(2)企业合作协议;(3)某些转包合同;(4)合作经营企业的协议等。
  3.建立整体豁免制度(block exemption)。为了减少申请要求豁免的协议数量,在理事会的授权下,委员会制定了系列的整体豁免制度,即对符合第81条第(3)款条件的某类协议或在没有申报、审查的情况下给予反垄断法豁免,只有在特殊情况下启动个别豁免程序(individual exemption),由委员会审查是否给予豁免。整体豁免制度是一种程序上的豁免制度,其他国家的豁免是实体豁免制度,即规定有些协议享有不适用反垄断法的特殊待遇,因此,在其他国家不存在相对应的制度。目前,委员会制定的仍然有效的整体豁免规则有:(1)关于排他性配送协议的第1983/83号规则;[9](2)关于排他性购买协议的第1984/83号规则;[10](3)关于专业化协议的第417/85号规则;[11](4)关于研究和发展协议的第418/85号规则;[12](5)关于班轮公会协议的第4056/86号规则;[13](6)关于特许权协议的第4087/88号规则;[14](7)关于国际海运业中联营体协议的第870/95号规则(该规则被第823/2000号规则所取代);[15](8)关于技术转让协议的第240/96号规则。[16]这些整体豁免协议有的涉及到企业之间的横向协议,有的涉及到纵向协议,也有的是以整个行业里的一类协议为整体豁免对象的。
  4.建立安慰信(Comfort letter)制度。当委员会不能对所收到的所有要求审查的协议作出正式的决定时,委员会使用安慰信技术来简化个别审查程序,这是自20世纪70年代起被引入的一种制度。所谓安慰信,是指委员会根据其掌握的信息,对企业申报的协议作出的符合否定性排除条件或豁免条件的非正式的初步决定。因此,安慰信有两种:否定性排除安慰信(Negative clearance letter)和豁免安慰信(Exemption letter)。安慰信制度虽然可以减轻委员会的工作量,但有两个缺陷:第一,委员会无需公布以安慰信形式所作决定的协议的主要内容,因此,有违公开性的要求而且相关的利益方不能对这些协议提出异议以保护自己的利益;第二,在欧盟法院和成员国法院,委员会以安慰信形式作出的否定性排除或豁免决定不具有法律约束力,这也是安慰信名称的由来。
  (三)修改第17号规则的必要性和紧迫性
  由于第17号规则本身存在的缺陷及该规则制定后外部实施环境的重大变化,该规则在21世纪初进行了必要的修改。
  1.各种补救措施作用的有限性。尽管欧共体理事会和委员会为克服第17号规则所存在的问题采取了许多补救措施,在一定程度上缓解了第17号规则建立起来的权力集中的监督实施体制的弊端,但是,近40年来,该规则内在的根本问题依然未被克服,委员会所建立的各种措施的成效也是有限的。受制于第17号规则所建立起来的基本框架,后来的各种措施只是起一些修补性质的作用。有些措施在实施过程中可操作性不够,如对竞争有明显影响的概念;有些措施不能穷尽所有可能的情况,如规定某些协议不属于第81条(1)规定的限制竞争协议;有些措施是治标不治本,如安慰信制度。对于整体豁免制度来说,仍然会存在大量的要求个别豁免的协议。因此,修改第17号规则是克服其弊端的根本选择。
  2.实现有效监管和简化管理的目的。条约第83条规定,理事会制定关于第81、82条的实施规则时应该遵循两个基本原则:(1)保证有效监管;(2)尽可能简化管理。理事会在制定第17号规则时也强调要遵循这两个原则,而实际上建立起来的权力高度集中的实施体制并没有实现这两个目标。对第17号规则的修改仍应坚持这两个基本原则,并通过具体的措施体现出来。
  3.欧盟扩大带来外部环境的变化。从外部环境的变化,同样提出了修改第17号规则的必要性和紧迫性。第17号规则产生之时,欧共体只有六个成员国,目前已经有十五成员国。2003年新接纳了10个成员国,到2004年5月1日将达到25个成员国。这样,欧盟共同市场将大大扩大,需要审查的协议数量会激增。无论从减少工作量还是降低管理成本来说都需要改变竞争法的实施规则。
  4.放松管制改革的大趋势。从20世纪80年代开

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