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【期刊名称】 《法学》
加强党对立法工作的领导
【副标题】 “学习十六届四中全会精神座谈会”观点综述
【英文标题】 Strengthen the Party’s leadership in legislative works
【英文副标题】 A survey of the seminar on Studying the Spirit of Chinese Communist Party’s 4th Plenary of 16th Session
【作者】 丁以升【分类】 法理学
【中文关键词】 党的领导 十六届四中全会立法 依法治国
【期刊年份】 2004年【期号】 12
【页码】 105
【摘要】 为了贯彻落实党的十六届四中全会精神,在日前召开的“学习十六届四中全会精神座谈会”上,来自华东政法学院、上海市社科院法学所、复旦大学法学院等单位的专家、学者围绕如何提高执政能力、加强党对立法的领导、规范党领导立法的程序等重大理论和实践问题,进行了广泛而深入的研讨交流。本刊撷英于此,以期能引导读者全面深入领会党的十六届四中全会精神,推动我国法治建设的新里程,从而不断开创法治社会发展的新局面。
【全文】法宝引证码CLI.A.1127214    
  
  顾功耘(华东政法学院教授):党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出,要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来,不断提高发展社会主义民主政治的能力。这是我们党根据现阶段所面临的新形势新任务而作出的一项重要的战略选择。关于党的政策和法律的关系问题上,现实中有不少人不能很好地认识和处理。一提法治,就认为是否定党的领导,一提党的领导,就认为是否定法治。事实上,法律与党的路线方针政策是不矛盾的,加强党的领导和依法治国是统一的。正如党的十六大报告所指出的那样:党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。
  首先,我们国家的国体是人民民主专政,这就决定了我国的一切权力属于人民。共产党本身是人民利益的根本代表。党领导人民制定的宪法和法律,是党的主张和人民意志的高度统一,党的路线、方针、政策是广大人民群众愿望、要求、利益的反映。实现党的主张、国家法律与人民意志的统一,就把党对国家事务的领导同依法治国统一起来了。
  其次,坚持党的领导是保障人民民主、实现依法治国的根本保证。只有通过党的领导,将人民的广泛意见集中起来,成为党的意志,进而通过立法程序再将党的意志上升为法律,成为国家意志的体现,并由国家强制力来保障其实施,才能切实维护人民的利益。
  第三,坚持和改善党的领导,必须加强民主法制建设。党的领导如果没有民主法制建设的相应发展,就缺乏应有的规范性、科学性,容易发生失误乃至严重的错误;就不能很好地体现人民意志,无法实现党和人民意志的法律化、制度化,无法保证党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的贯彻落实;同时也不能充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性。需要强调的是,离开了人民民主,离开了人民的意志,也就没有党的意志。
  实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一,关键在于党要坚持对立法工作的领导。要做到这一点,我们党需要在以下几方面作出努力:(1)我们党要善于集中人民的意见,反映人民的意志。坚持和发展人民民主,是我们党执政为民的本质要求。共产党执政就是领导和支持人民当家作主,依法治国就是要使社会主义民主制度化、法律化,做到不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。(2)我们党的政策主张要通过人大及常委会的立法,上升到法律的层面来加以执行。中国共产党作为一个执政党已经走过55个年头,实践证明“党政合一”、“政法不分”的做法是不成功的。党应通过提出立法建议,在人大及常委会上将党的意志(实质是人民的意志)上升为宪法和法律,使之成为全体公民包括全体党员所必须遵行的一体化规范。这些治国主张依照法定程序上升为法律之后,就成为对全体公民具有约束力的处理国家政务的依据,成为依法执政的根本依据和规范基础。也只有这样,党的政策才能通过国家强制力来保障其实施;人民的利益才能得到充分的保障。(3)要做到依法执政,就必须将党的行为完全纳入到宪法、法律的框架内。党的政策一旦上升为法律之后,便具有了一体遵行的效力。宪法和法律具有绝对的权威,任何人都不能践踏。党的执政活动也必须有明确的法律依据,并严格按照法律程序进行。党必须在宪法、法律规定的范围之内活动,没有超越于宪法和法律的权力和权利。总之,党只有代表了人民的利益,集中了人民的意见,并将其上升为党的路线、方针、政策,党的生命力才能长久;而这些政策只有以宪法和法律的形式固定下来,才能得到切实的保障和实施。同时,党只有严格依法执政,模范地遵守宪法和法律,其执政能力才能得到充分的展现。
  王全弟(复旦大学法学院教授):加强党对立法的领导,善于使党的主张成为国家意志,首先要解决思想认识上的问题。经验告诉我们,必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,而科学执政、民主执政在很大程度上要通过依法执政体现出来,同时又要靠依法执政来保证实现。因此,坚持依法执政,必须牢固树立法制观念,无论在意识上、行为上、工作上注意两个坚持,坚持在宪法和法律的范围内活动,坚持通过法定程序,使党的主张成为法律,并且在法治的轨道上推动各项工作的开展,保障公民和法人的合法权益。就全国而言,党要通过法定程序领导立法,进一步完善宪法和法律;就地方而言,除了坚持在宪法和法律范围内活动,还要坚持通过法定程序领导地方立法,进一步落实宪法和法律,保障公民和法人的合法权益。此外,中央已经提出努力建设学习型政党,各级党的领导要加强学习,特别是加强法律理论的学习和研究,除了领导集体的学习之外,还要注意个人的学习,因为党的领导最终要通过每一个个人来落实。只有这样,党才能善于使自己的主张成为国家意志。
  加强党对立法的领导,善于使党的主张成为国家意志,需要注意以下几方面的工作。首先,要加强对立法规划和重大立法项目的领导,因为立法规划和重大立法项目涉及到国家发展的前途和广大人民群众的切身利益。最近的修宪、民法典的制定,以及已经提上议事日程的物权法的制定,都是值得重视的内容。其次,在具体工作中,要密切注意和研究广大人民群众关心的问题、经济发展中的重大问题,要督促、支持和保证相关职能部门的工作,并要广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统等。此外,要通过法定程序,对现有法律进行整理,做好废、改、立的工作。需要强调的是,除了要通过法定程序,使党的主张成为国家意志,在工作中还应形成制度,进一步使党对立法的领导科学化、民主化。
  加强党对立法的领导,善于使党的主张成为国家意志,就上海而言,必须重视立法规划,并根据上海的特殊情况、上海在全国的地位,切实做好以下工作。首先,领导制定有关上海定位的相关法律。上海要建成为国际经济、贸易、金融和航运中心,必须要有相关的法律规范。而且,这些法律规范要不因某些领导人的改变而改变,也不因某些领导人的看法和注意力的改变而改变。其次,根据上海的特点,依据相关法律领导地方立法的调研、准备、起草和落实工作,形成地方性法规,切实保障公民和法人的合法权益。再次,根据上海的特点,从保障人权、保护产权出发,在统一的立法规划下,领导制定带有上海特点的地方性法规。最后,根据目前上海在全国的特殊地位,就某些带有全局性的问题,以不违反《立法法》为原则,尝试先制定地方性法规,为全国性的立法做准备工作。
  加强党对立法的领导,善于使党的主张成为国家意志,要紧紧抓住善于两个字,就是要坚持通过法定的立法程序,并且要使党的主张成为国家意志的过程制度化、法律化。当然,这一制度化、法律化的过程同样需要科学化、民主化。因此,加强党的执政能力建设,包括加强党对立法的领导,必须坚持处理好科学执政、民主执政、依法执政之间的关系。
  肖中华(上海社科院法学所研究员):坚持党领导立法,标志着我党将“依法执政”提升到了执政经验和执政目标的高度。对立法工作的领导应当成为依法执政的重要内容和前提;领导制定和实施宪法与法律的成效也成为衡量党的执政能力和执政水平高低的重要标志。我认为,从党的地位和作用以及立法的规律性出发,坚持党领导立法应重点注意以下几个方面:
  1.正确界定党领导立法的内涵。要在思想上和行动上正确坚持党对立法工作的领导,首先必须明确党领导立法的内涵。从我国法制建设的实际需要和党的性质分析,党领导立法有以下几个特征:第一,根据立法层级的具体情况,党对立法领导的具体主体,是党的中央组织、地方组织;第二,党对立法的领导不仅是政治领导、思想领导,而是政治领导、思想领导和组织领导的有机统一。第三,党对立法的领导是宏观领导和具体工作领导的有机统一。一方面,党在集中群众智慧的基础上,制定出符合客观规律的用以指导立法的路线、方针和政策,给立法工作指明方向和道路,指明立法目标,这是宏观上的领导和指导;另一方面,党对立法的领导还离不开党的中央组织、地方组织把党的路线、方针、政策同国家的实际需要结合起来,对立法的具体工作实施有效的指导。第四,党对立法的领导是依靠群众和领导群众的有机统一。
  2.党要加强对人大工作的领导和支持。人民代表大会制度,是我们党领导人民坚持和发展人民民主长期实践的经验总结,体现了我国社会主义制度和国家性质的要求。通过人民代表大会动员、整合各方力量定目标、制国策,具有世界其他任何国家政治制度所无法比拟的优越性。党领导立法,首先要做好对立法机关的领导,加强对人大工作的支持,逐步完善与人民代表大会制度相配套的各项具体制度,积极探索扩大公民参与人大工作的途径,充分调动人民群众的积极性和创造性,保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项民主权利,使人民群众真正成为国家的主人,真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在立法工作中,要通过多种形式和渠道,广泛征求意见,让广大人民群众更多地、更经常地参与地方立法活动,使制定的法规更好地集中民智,真正体现人民的意志。在监督工作中,要通过定期公布监督工作的重点,扩大人民群众对监督工作的知情范围,取得人民群众对监督工作的关注和支持。要进一步完善公民旁听人大常委会会议制度,使这项工作在拓宽公民知情知政和参与国家事务管理的渠道中发挥更好的作用。
  3.党的政策要规范化,为其法律化创造条件。政策具有灵活性和应变性的特点和优点,但具有易变性的弊端,为增强政策的可预见性和稳定性,使党的意志更好地上升为国家意志,必须加强政策制定程序和内容的规范性。与此相关,党必须通过领导立法,用宪法和法律对自己的领导权的职责范围、行使权力的方式与程序加以规范,如党对立法的建议及提出的程序等需要进一步法律化;为实现对执政党权力的有效监督,党内民主要制度化,党外监督要法律化,党管国家干部也要法律化。
  尤俊意(上海社科院法学所研究员):加强和改善党对立法工作的领导,在党和国家的依法治国基本方略中,在提高党的依法执政能力中,都具有首要的地位与作用。要为依法治国和依法执政提供基本前提和法治基础,就要加强和改善党对立法工作的领导,使党的正确主张通过法定程序成为国家意志。就目前状况而言,应着重解决以下几个问题:
  1.关于党领导立法工作的正确定位。党对立法工作的领导,是在政治、思想和组织方面的领导,即政治原则、思想原则和立法原则上的领导,主要体现在为国家立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才等方面,而不是立法技术操作层面上的领导,更不是事无巨细的包办代替,以免导致党政不分、党法不分。
  2.关于党领导立法工作的方法与范畴。党必须优化立法领导的思想方法,必须明确立法领导的工作范畴。就领导方法和工作范畴而言,党的领导层和决策层必须明确:(1)为什么要立法?即立法的目的性问题。要准确地把握立法的宗旨与目的,以保证所立之法具有必要性、先进性、文明性、科学性和可操作性,即达到良法的标准;不可为立法而立法、盲目立法、草率立法,避免立法资源的浪费,克服法律难以操作和无法实现的弊病,杜绝和预防恶法的出现。(2)哪些事项和哪些内容需要立法?即立法的必要性问题。要准确地把握法律、政策、道德和习俗的界限和关系,必须由法律加以规范的事项则予以立法,不必由法律加以规范的事项则不宜立法。在社会主义初级阶段,在走向法治的时代,一方面要加快立法速度、加大立法力度,另一

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