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【期刊名称】 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》
美国独立管制机构的宏观制衡系统
【作者】 丁捷【作者单位】 东南大学法学院
【中文关键词】 美国独立管制机构;总统;国会;联邦最高法院
【文章编码】 1001-4403(2017)06-0088-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 88
【摘要】 在美国,独立管制机构尽管被人称为“无头的第四部门”,与美国宪法所设计的三权分立机制完全不合,但这并不意味着美国独立管制机构不会受到任何国家权力的制约。实际上,美国总统、国会以及联邦最高法院都可以凭借自己的合法权力,对独立管制机构实施全方位的限制,它们一同构成了对美国独立管制机构进行限制的宏观制衡系统。
【全文】法宝引证码CLI.A.1240244    
  
  在美国,独立管制机构虽然曾被上纲上线地批评说“违反了美国宪法三权分立的制衡设计”{1}522-555,是“无头第四部门,是偶然出现的不负责任且权力难以协调的组织”{2}947-995,“已成为美国政府中一个无人领导的第四部门(a headless fourth branch of the Government)”{3}14-26。但是,它实际上并没有完全跳出美国1787年《宪法》所确定的权力制衡体系。从总体上来看,美国独立管制机构依然是置身在一种宏观的制衡系统之中的,它仍然需要受到来自国会、总统以及法院三个方面的监督。在理论与实务中,我们之所以将其称为“无头的第四部门”,只是为了凸显它独具特色的法律地位,而不是说它不会受到任何国家权力的制约。
  一、美国总统对独立管制机构的制衡
  (一)间接性人事控制
  “虽然总统的任命权受到限制,但并不是被完全剥夺。”{4}总统在独立管制机构上享有的人事权主要包括两种:人事提名权和人事任职权。人事提名权是整个独立管制委员会委员选任的启动前提,虽然它会受到一定程度的政党问题的限制,但实际上“总统仍然可以提出其瞩意的人选”,并且,当任期届至,“也可以对与其意见相左的委员会不予提名继续任命,这样的权力仍然会对委员会的政策有影响力”。[1]
  尽管从整体上来看,此类基于提名权而产生的作用,由于受到政党以及错位任免机制的影响而显得十分有限,但并不代表这种作用是可有可无的。一方面,政党限制在实际的政治生活中是否真的能够起到作用,尤其是在仅仅只有5个或者是7个委员的情况下,要求平衡政党是否真的能够奏效,实际上有待考证。对此,美国本土学者Graham和Kramer就曾说过一段十分耐人寻味的话。他们说,实际上在美国,对于对政治手段已经十分娴熟的总统而言,党派限制的制度功效是十分有限的,美国总统在其他党派中找到一个政见相同,并且愿意为其牺牲自我的委员,并不是一件什么难事。{5}
  同时,另一方面,实践一再证明,在美国政治史上,的确就曾经发生过多起总统利用这一机制控制独立管制机构的事件。譬如,1957年艾森豪威尔总统因为受到利益团体的影响,拟提高瓦斯价格,而联邦动力委员会的委员威廉康诺利(William R. Conrole)顾虑消费者利益,主张降低瓦斯价格,艾森豪威尔就因此不再任命威廉康诺利为委员。{6}又如,在联邦贸易委员会问题上,新总统曾于1934年免去了政见不合的委员,并且还重新任命了5名新的委员,等等。{7}诸如此类的事件,在反复说明一个问题,美国总统对独立管制机构的人事控制并没有我们想象中的那么微弱。
  (二)非正式人事控制
  尽管就任免职权问题而言,美国总统的权限是十分有限的,只能在法定的事由之内加以行使,而且,美国联邦最高法院也一直对此十分谨慎。但是,这并不等同于说,美国总统对已经选任为委员的人没有办法加以控制。需要注意的是,在行政管理实践中,总统对内阁的控制并不单单只有罢免这一种方式,而是可以被分为正式和非正式两种方式。前者包括我们经常所说的辞职和总统利用其任免权罢免行政工作人员的方式,它是依靠正式制度发挥功效的,比较容易操作,也比较容易被模式化,也因而容易被人所关注;而与此相反,另一种方式则是非正式的,它并不依靠制度推进,而是依靠一些政治性因素加以推进,譬如政治仕途、上级压力等方面。对此,在美国公法学界,有人将其称为是一种诱惑(Cajole)。{8}“诱惑”在任何一个政治环境中都具有较高的影响力,它尽管是非正式的一种方式,但实际上所能起到的作用往往并不亚于正式方式。
  在独立管制机构问题上,尽管美国总统没有办法充分利用正式的任免权实现政治统治,但并不代表在非正式方式上也是完全真空的。恰恰相反,“现实的政治压力,个人仕途的经济考虑,以及现代行政决策正确与否本身变得难以定夺,使得完全凭借理想主义的一味单干显得不可理喻。因此,在可与不可之间,多数委员选择倾向于总统的政见”{7}。而且,这种非正式的实质影响力也可以在一定程度上消解“错位任免制”可能给总统任免权带来的冲击作用,也就是说虽然委员都有固定的长于总统的任期,但如果委员会的委员意识到总统或其政治意志,比任期的长度要长,便“可能会屈从采取行政的观点,以使自己获得下一任的提名”{9}606,此时,总统的意志当然也就“实质性地影响了独立管制委员会的决策”{4}。
  (三)其他的控制方式
  更为重要的是,总统对任何一个行政部门的制约并不单单只体现在对人的控制上,还包括其他更具影响力的控制途径,而这往往能够和人事控制相配合,从而形成一种系统性的控制体系。在美国总统的行政首长权权力体系中[2],用以控制独立行政机关的工具箱是琳琅满目的,除了人事层面的控制途径之外,它还有其他更为丰富的多元路数,这具体表现为:
  1.预算与管理局(OMB):美国总统控制独立管制机构的财政机关。在美国,尽管历史上的确存在过独立管制机构的财政资金并不是由政府拨付,而是国会,“相当多的规制机构经费仍来自国会批准的财政拨款”{10}。但是,这并不代表美国总统在财政上对独立管制机构无计可施。实际上,在美国宪政史上,早在20世纪初期,就已经出现了美国国会难以对所有财政问题都予以过问的局面,这造成他们无法顺利地完成立宪者们交付给国会的财政预算权,“美国的预算权在宪法中虽归国会所有”{4},但“由于行政机构数量的增多和管辖事务的加剧,这种方式的弊端开始显现:程序繁琐、效率低下”{7}。因此,基于现实情况,美国国会在1921年通过了一部名为《预算与会计法案》(Budget and Accounting Act)的法律。在这一法案中,美国国会设计的用以解决上述问题的办法,是授权美国总统需要每年向国会提交全国所有行政机关的财政预算案。这一法案彻底改变了美国财政预算权的基本结构,至少从总体上来看,这让美国总统取得了用以控制国家行政机关的财政大权,从而“在计划安排国家财政上占有主导之地位”{11},“为总统加强行政控制提供了有力的工具”{7}。并且,更为重要的是,时隔18年之后,美国国会又通过了一部针对《预算与会计法案》的修正案,明确将独立管制委员会也纳入调整之中,并最终于1970年成立了所谓的预算与管理局(OMB)。{12}自此以后,“独立管制委员会的预算及分配,都必须经由总统办公室(Executive Offices of the President)内的预算局(Office of Management and Budget)审查编列及拨用,提供总统一项相当重要的非正式控制独立管制委员会的手段”{4}。
  2.预算与管理局(OMB):美国总统介入独立管制机构规章制定过程的媒介。美国总统通过预算与管理局控制独立管制机构的财政预算只是一种手段,而不是目的,总统真正想要实现的是对独立管制机构管制权限的控制,而从这一层面上而言,预算与管理局便只是一种权力斗争的媒介。实践中,美国总统在独立管制机构的众多权限中,选择了“准立法权”作为对象,进行了全方位的干涉。尤其是,里根总统1981年2月17日发布了12291号行政命令,倡导性地主张独立管制机构可以提出申请,自愿要求加入OMB的规章审查程序。12291号行政命令尽管没有强制性要求独立管制机构加入预算与管理局的审查程序,但正如里根总统所预料的,由于预算与管理局在财政预算权上的致命性前提以及美国总统能够带来的难以预料的政治评价等因素的影响,几乎所有的独立管制机构最后都乖乖地戴上了这一来自美国总统下发的紧箍咒,有研究者曾统计说:“除了FTC,所有的独立管制机构都参加了OMB审查程序。”{7}这给独立管制机构带来的影响在于,其在以后制定行政规章的过程中,必须将规章提案的草案、最终出台的规章文本,交由OMB加以审核。而且,OMB还增加了一项更为实质的负担,要求独立管制机构对其所要拟定的行政规章进行管制影响分析(Regulatory Impact Analysis),并且要将最后的管制影响分析报告呈送OMB加以审核。在具体的审核上,OMB要求管制影响分析报告必须包含如下两项要素:其一是描述拟制定的规章可能带来的成本以及可能会创造何种利益;其二是制定可以最少成本达到相同目标的替代性方案。{4}而作为一种监管方式,OMB对独立管制机构所提交的这些与制定规章有一定关联的文件,是具有一定的否决权的。但是,实践中,OMB的否决理由往往是政治性的,而且是来自白宫的政治性命令,遵循的也多是白宫的政治日程。换句话说,OMB就是美国总统介入独立管制机构规章制定过程的媒介,美国总统利用它,顺利地实现了对独立管制机构的实质性控制。
  二、美国国会对独立管制机构的制衡
  (一)“人事同意权”的控制
  在美国部门组织法中,需要严格使用以下三个组织法意义上的概念:人事提名权、人事同意权以及人事任命权。按照美国1787年《宪法》规定,对于“高级官员”的任命,人事提名权和人事任免权由美国总统掌控,而人事同意权则由美国国会掌控。独立管制委员会中的委员被美国国会划定成了“高级官员”,对他们的任命,“须由总统提名经参议院同意后任命的官员”。
  因此,美国国会早在1887年的《州际商业法》(Interstate Commerce Act)中就明确规定州际商业委员会的委员须由总统提名经参议院同意后任命。这一规定在后来用以创设独立管制机构的法律中都得到了延续,后期的法律一般都规定,委员须由总统提名经参议院同意后任命。{4}因此,美国国会能够对独立管制机构展开较为严格的人事控制是毋庸置疑的,此正如学者所言:“国会透过人事同意程序保持了对独立管制委员会的控制。”{4}
  实践中,美国国会在人事同意权的具体运用上,往往由参议院具体掌控。参议院可以依照美国总统所提供的提名人选,按照相应的程序,“对特定承诺的保证而决定其同意,或对提名完全拒绝”{9}。在美国政治实践中,参议院对独立管制机构的委员人选一直特别关心,并且,在多数情况下,尤其是在美国总统还没有确定具体的被提名人或者是在多个被提名人之间犹豫不定的时候,参议院往往会事先向美国总统提供参考意见,而由于国会享有最终的生杀大权,因而美国总统一般都会慎重考虑国会的建议。
  不过,这并不等同于说美国总统的人事同意权、人事任命权不会与国会的人事同意权发生冲突。实际上,他们之间往往也会发生意见不一致的情形,“许多委员人选,都因为参议院的不同意见而被排除任命”{4}。譬如,美国联邦动力委员会中的委员李兰欧德士(Lelanrialdo)在1949年就曾因为天然气的问题,遭到参议院的反对,而导致美国总统没有让其在联邦动力委员会中实现连任。{6}
  (二)“国会立法权”的控制
  作为一个国家的立法机关,美国国会的最大控制能力当然是通过具体立法的方式对独立管制机构加以控制。一般来说,在任何一个独立管制机构的创设过程中,都会以一部具体的法律向全美国宣告。譬如,从对美国法律史的观察来看,成立州际商业委员会(FTC)的需求,首先是在1887年生效的《州际商业法》中获得满足的,该法的“绝大多数条款,都涉及了即将成立的独立管制委员会”{13}。而且,《州际商业法》第11条还明确规定:“根据该法应设立联邦州际商业委员会,该委员会由五名委员组成,由总统直接任命。”[3]正是在这一基础之上,美国行政法第一个独立管制机构——“州际商业委员会”(FTC)才终于得以诞生。当然,类似情况还有很多,如通过1914年《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act)设立联邦贸易委员会(FTC)、通过1934年《证券交易法》(Securities Exchange Act)设立证券交易委员会(SEC)等等。{14}83因此,从国会与独立管制机构之间的关系来看,国会是能够直接决定独立管制机构生死存亡的。
  当然,需要注意的是,从根本上来说,这和独立管制机构的组织设定权存有一定的关联。这是因为,在美国,对于部门行政组织的设定,只能由美国国会决定,而不是美国总统。他们坚持认为,“创设行政组织的权力属于国会”{15}891。而且,美国国会在具体实践中,也的确是遵循这一思路加以工作的,自1789年7月27日通过立法创设第一个内阁部——外交部起[4],“美国国会就不断地根据需要制定法律来创设一个又一个的联邦政府部门行政组织”{16},由立法机关创设行政组织也因此成为美国行政法上的一条首要原则。{17}3因此,作为一个行政组织,美国独立管制机构的创设权限,只能由美国国会掌控,而相应地,它自当应该是归属于美国国会。而实践中,用以表现美国国会创设行政组织的最好方法就是立法,在一定程度上,我们甚至于可以说,制定一部具体的法律,是成立一个独立管制机构最具正当性的做法。因此,通过立法权控制,是不言自明的。
  (三)“立法否决权”的控制
  由于无论是人事同意权的控制,还是国会立法权的控制,实际上都需要经过复杂而笨重的程序,不能立即实现对独立管制机构的监控。因此,美国国会寻求在这两种控制方式之外,使用一种更为简单的控制方式,以便更迅速有效地控制独立管制机构的活动,而这便是被多位美国独立管制机构研究者所提及的、美国国会所享有的“立法否决权”。{10}
  所谓立法否决,“就是国会在一项法律中写入这样的条款:总统或行政机构根据该法委托的权力,可以为执行该法而采取行动和制定行政条例,但是这些行动和条例必须得到国会的同意方可付诸实施;国会可以在一定期限内(一般为30到9

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【注释】                                                                                                     
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