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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
基于公安派出所办案模式的侦查监督机制建设
【作者】 马忠红【作者单位】 中国人民公安大学侦查与反恐怖学院
【分类】 刑事侦察学【中文关键词】 派出所;办案模式;侦查监督;监督机制
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0039-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 39
【摘要】

公安派出所是公安机关刑事执法的最基层部门,主要承担犯罪数额较小、犯罪后果相对较轻的普通刑事案件。公安派出所的办案模式主要有专业办案模式、综合办案模式、兼职办案模式和所队协作办案模式。对公安派出所的侦查监督主要存在以下问题:监督存在缺位,监督线索相对匮乏,监督时间滞后,局限于以阅卷为主,缺少过程监督以及约束性较弱等。检察机关针对公安派出所的侦查监督应当基于派出所办案特点和办案模式,建立问题导向监督机制、分类监督机制、网上监督机制和人工智能监督机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251957    
  公安派出所是代表国家形象及国家权力的重要基层组织,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要主体。最高人民检察院在2017年3月召开的全国电视电话会议上强调,“各级检察院要因地制宜,通过派驻检察等方式,全面开展对公安派出所刑事侦查活动的监督工作”{1}。强化公安派出所侦查监督,是提高派出所执法办案公正性和合法性的重要保障。{2}
  一、公安派出所侦查职能的发展演变
  通过对过往的研究和史料梳理可以发现,公安派出所侦查职能的演变发展大体经历了四个时期:
  (一)独立的刑事侦查职能不明显时期(1949.10-1988.1)
  中华人民共和国成立后,1954年颁布了《公安派出所组织条例》、1962年颁布了《公安派出所工作细则(试行)》,主要规定了派出所户口管理、防范犯罪和保护现场,以及协助上级公安机关破案的职能。因此,这个时期公安派出所的主要职能是户口管理,同时也承担预防犯罪的职能。虽然派出所也承担保护现场、协助相关部门破案的职能,但其独立的刑事侦查职能不明显。
  (二)承担辖区内刑事案件侦查职能时期(1988.1-1997.4)
  1988年1月,公安部颁布了《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》,提出公安派出所应当以治安管理为中心,以户口管理为基础,侦破和协助侦破辖区内发生的刑事案件。该意见初步规定了派出所的刑事办案职责,即具有一定的侦查职责,主要负责辖区内发生的刑事案件侦查和协查职责。
  (三)侦查职能逐渐淡化时期(1997.4-2002.3)
  1997年4月,公安部在苏州召开了全国派出所工作会议(以下简称“苏州会议”),提出要以建立和落实责任制为核心,迅速把派出所的重点调整到治安防范和管理上来,以“发案少、秩序好、群众满意”作为衡量派出所工作好坏的最高标准,使派出所真正成为公安机关治安防范和管理的主力军。同年6月,公安部在河北省石家庄市召开了全国刑侦工作会议(以下简称“石家庄会议”),明确提出刑侦部门是侦查破案的主力军,必须承担全部的破案责任。于是派出所逐渐淡化打击犯罪的职能,把职能转变为治安防范和管理服务。
  (四)侦查职能重新被强化时期(2002.3至今)
  2002年3月,公安部在杭州召开全国派出所工作会议(以下简称“杭州会议”),全国公安机关进行了新一轮派出所改革。派出所工作重心转移到了管理、防范和打击、服务上,派出所打击犯罪的职能重新被强化。“苏州会议”和“杭州会议”是派出所历史上具有里程碑意义的会议。之后,“治安管理”、“安全防范”、“接处警为民服务”明确为公安派出所三大核心任务,派出所制度和规范日益完善。
  2004年4月,公安部在《关于进一步加强派出所建设的意见》》中明确指出,打击犯罪、维护治安是派出所的法定职责。派出所要充分发挥人熟、地熟、情况熟的优势,通过基础工作、防范工作、群众工作和治安管理,及时发现、打击违法犯罪活动,预防和减少可防性案件、治安灾害事故的发生,维护好辖区治安,切实增强群众安全感。
  2005年12月,公安部颁布了《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》,明确了公安派出所刑事侦查职能、办理刑事案件种类,以及相关刑事办案制度。公安派出所成为侦查办案的重要力量,承担了大量刑事案件的侦查工作。
  二、公安派出所侦查职能的主要内容
  公安派出所处于处理多种社会矛盾的第一线,办理轻伤害和部分相对简单的刑事案件有着明显的优势,承担着大量刑事案件的侦查办案任务。根据1998年公安部发布的《关于公安派出所受理刑事案件有关问题的通知》、2005年公安部印发的《公安机关刑事案件现场勘验检查规则》、2013年公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定,笔者梳理了公安派出所侦查职能的主要内容及承办的主要案件类型。
  (一)主侦和主办的案件——普通刑事案件
  主侦和主办,是指派出所作为刑事案件的主要侦查部门和主要办案责任人承担案件的侦查和办理。根据公安部有关规定,派出所主侦和主办的刑事案件有:(1)普通刑事案件,相对重特大刑事案件而言,是指犯罪数额、犯罪情节、犯罪后果都没有达到特别巨大、特别恶劣、特别严重等标准的一般刑事案件;(2)因果关系明显、案情简单、无需专业侦查手段的刑事案件;(3)无需跨县、市侦查的刑事案件;(4)犯罪嫌疑人到案的刑事案件,包括犯罪嫌疑人被派出所民警当场抓获的、犯罪嫌疑人到派出所投案自首的、群众将犯罪嫌疑人扭送到派出所的、派出所民警获取线索可直接破案的案件;(5)其他案情简单、派出所有能力侦办的刑事案件,具体包括:一般性质的轻伤害案件、数额较小的盗窃诈骗案件、抢夺案件、敲诈勒索案件、一般毒品犯罪案件、案情简单的拐卖妇女儿童案件、疑似被侵害失踪人员案件,以及案情简单、无需使用专业侦查手段的假币、假发票、传销等经济犯罪案件。
  (二)初查和协办的案件——重特大案件
  初查和协办,是指派出所作为辅助侦查部门和侦查人员,通过初查或协查等方式,为主办侦查部门提供侦查破案线索和证据。
  重特大刑事案件主要由专业侦查部门负责侦查,派出所只是承担初查和协助侦查的任务,主要是重特大刑事案件现场保护和协办。其具体内容主要包括:(1)接受报案,即对公民扭送、控告、报案、举报或者犯罪嫌疑人自首的,以及在巡逻、盘查等工作中发现的刑事犯罪线索和发现、抓获的刑事犯罪嫌疑人,派出所、刑侦部门都应当先行受理,并填写《接受刑事案件登记表》,随案移送。(2)做好现场先期处置,如现场保护、调查走访、信息收集、保护和维持秩序等。(3)移交有管辖权的其他部门办理,并积极协助、配合做好侦查调查工作。
  (三)不办理的案件
  公安部《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》规定,派出所不办理的刑事案件为:(1)故意杀人、故意伤害致人死亡或重伤、强奸、抢劫、贩毒、绑架、放火、爆炸、投放危险物质案件等重特大案件;(2)入室盗窃、盗窃汽车等需要专门侦查手段的盗窃案件;(3)系列性、团伙性、流窜性、复杂性案件;(4)其他案情复杂、需要开展专门侦查的刑事案件。如广东省公安厅规定,派出所不办理的刑事案件为:(1)电信诈骗案(利用电话、网络等非接触性方式实施诈骗的案件);(2)信用卡诈骗案(使用作废的信用卡、冒用他人信用卡案件,恶意透支的案件除外);(3)合同诈骗案(3人以上的涉众型案件);(4)非法吸收公众存款案、集资诈骗案(跨区域案件);(5)抢夺案(3起以上、3人以上的团伙性跨区域系列犯罪案件);(6)组织、领导、参加黑社会性质组织案。
  (图略)
  公安派出所侦查职能的主要内容
  三、公安派出所侦查办案模式的类型化分析
  笔者在大量调查走访北京市、深圳市、西安市、浙江金华市等地基层派出所后,发现目前公安派出所侦查办案主要存在以下几大类型侦查办案模式:爬数据可耻
  (一)专业办案模式——派出所设有专业刑事侦查队伍
  根据公安部《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》第5条规定,治安情况复杂、警力较为充足的大中城市和县城镇派出所,可以成立专业办案队伍,负责承担治安案件和第2条规定的刑事案件的办理任务。警力较少的小城镇、建制乡派出所或5人以下派出所,原则上只设办案工作岗位,不另设专业办案队伍。县、市公安机关刑侦部门及其他侦查部门是办理刑事案件的主管部门,负责派出所、责任区刑警队办理刑事案件的业务指导。因此,派出所设有专业刑事侦查队伍的专业办案模式主要适用于治安情况较为复杂、警力较为充足的大中城市及城镇派出所。如辽宁省为加强派出所建设,普遍在派出所实行“社区警务队、刑事侦查队、治安巡逻队和内勤综合室”的警务模式。深圳市公安局在全市115个派出所推行治安警、社区警、巡警和刑警等队建制。即每一个派出所都有专门的刑警中队,负责派出所辖区内刑事案件的办理。
  (二)综合办案模式——派出所设综合办案队,负责刑事案件、治安案件及其他案件办理
  以北京市公安局大兴分局为例,北京市公安局大兴分局共计14个派出所,每个派出所均设有“打击办案队”。如金星派出所设有3个办案队,每个办案队4-5人,分别轮流值班,遇到案件则遵循“谁值班谁负责”的原则,由该办案队受案并承办,直到移送起诉。该办案队不仅办理刑事案件,还办理治案案件。也就是说,办案队实行轮值制、包干制,兼办刑事案件与治安案件。
  (三)兼职办案模式——派出所不设刑侦队伍,社区民警兼职侦查员
  在兼职办案模式下,派出所各辖区民警负责本辖区案件。派出所分为若干个社区民警负责的辖区,社区民警负责本辖区内刑事案件的办理,实行分片划分,包干侦查。派出所民警既办理刑事案件,同时还承担社区内治安案件的查处、维稳、安保,以及民间纠纷的调解等。
  这类办案模式主要适用于农村派出所。农村派出所往往管辖面积大、人员复杂,但是警力不足。在这种情况下,派出所民警往往一警多能,身兼数职,负责辖区内的各种繁杂事务,包括辖区内的刑事案件侦查。如山西省公安厅在《关于完善公安派出所和刑警队等办案专业队刑事案件工作机制的意见》中提到,“治安情况复杂、警力较为充足的大中城市和城镇派出所,可以成立专门办案队伍,负责刑事案件的办理。警力较少的农村派出所或5人以下派出所,原则上只设办案工作岗位,不另设专业办案队伍”。再如,北京市通州区共有11个派出所,大部分派出所警力在7-8人,由于参加培训、轮岗值班,真正在岗的民警有时不到4人,警力严重不足。在警力缺乏的情况下,派出所民警往往需要一警多能,刑事案件一般由值班民警接警后移交管片民警负责侦查办理。
  (四)所队协作模式——派出所不设刑侦队伍,与责任区刑警队合作办案
  派出所不再设立专门的办案队、刑警队。派出所辖区遇有刑事案件,由派出所与刑侦大队抽调人员共同组成办案组,在县级公安机关专业刑侦部门(主要是责任区刑警队)指导下,办理派出所辖区内的刑事案件。
  (五)公安派出所侦查办案模式的特点及利弊分析
  前述公安派出所侦查办案的4种模式具有各自鲜明的特点(见表1),现对其具体分析如下:
  从警力要求上看,专业办案模式对警力要求最高,民警兼职模式、所队协作模式对警力要求相对较弱。由于目前公安实践中一个突出问题是警力严重不足,因此,目前大多数派出所在警力有限的现实条件下很难建立专业侦查办案队。
  从专业性上看,所队协作模式的专业破案水平和破案能力最高,其次为专业办案模式,再次为综合办案模式。民警兼职办案模式由于要求一警多能,破案能力和破案水平参差不齐,各方面经验和能力略显不足,侦查破案的水平明显低于专业刑警队和所队协作模式。
  从熟悉属地情况看,专业办案模式、综合办案模式、民警兼职办案模式这三类办案模式,由于办案民警都是派出所辖区民警,对派出所辖区人员熟悉、地区熟悉、情况熟悉,具有较强的属地优势。所队协作模式,由于是在县级公安机关统一指挥下办案,部分办案民警对属地情况了解一般。
  从工作责任性上看,专业办案模式、综合办案模式、民警兼职办案模式普遍较高,因为负责本辖区案件的侦查,责任明确,侦查破案的积极性较高。所队协作模式,派出所参与破案的民警往往有一种依赖专业刑警队的想法,甚至出现派出所与刑警队相互推诿的情况,工作的主动性、积极性和责任性有待加强。
  表1公安派出所办案模式的利弊分析

┌──────┬──────┬──────┬────┬────┬────┬─────┐
│办案模式  │表现形式  │警力要求  │专业性 │属地性 │责任性 │规范性  │
├──────┼──────┼──────┼────┼────┼────┼─────┤
│专业办案模式│建立专门刑警│高     │较强  │熟悉  │强   │较强   │
│      │中队    │      │    │    │    │     │
├──────┼──────┼──────┼────┼────┼────┼─────┤
│综合办案模式│建立综合办案│较高    │渐弱  │熟悉  │强   │一般   │
│      │队     │      │    │    │    │     │
├──────┼──────┼──────┼────┼────┼────┼─────┤
│民警兼职办案│民警身兼数职│不高    │弱   │熟悉  │强   │较弱   │
│模式    │      │      │    │    │    │     │
├──────┼──────┼──────┼────┼────┼────┼─────┤
│所队协作办案│案时临时组建│不高    │强   │一般  │弱   │强    │
│模式    │      │      │    │    │    │     │
└──────┴──────┴──────┴────┴────┴────┴─────┘

  从规范性上看,在所队协作办案模式和专业办案模式下,民警因为长期办理刑事案件,经验相对丰富,对刑法和刑事诉讼法等法律法规的理解较为透彻,在办案中能够较好地依法执法,执法程序性意识较强,执法相对规范。而综合办案模式下由于民警同时办理刑事案件和治安案件,有时出现行刑交替,以罚代刑,行政权与刑事执法权相互混用甚至错用的情况。同样,民警兼职办案模式,由于专业性不足,措施手段不足,易出现执法不规范的情况。
  四、当前对公安派出所侦查监督存在的主要问题及原因分析
  (一)存在的主要问题
  侦查监督是指检察机关对侦查机关在侦查过程中的违法行为进行监督。{3}其目的在于制约侦查权。侦查权具有天然的扩张性、攻击性,容易造成公民权利的侵害。通过侦查监督可以制约侦查权,保障当事人权益。侦查监督的具体内容,主要包括立案监督,拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施的监督,搜查、查封、扣押、冻结等侦查措施的监督,侦查取证的监督,讯问犯罪嫌疑人的监督等。检察机关对公安派出所侦查监督存在的问题主要有:
  1.从监督对应性看,存在缺位性。长期以来,县级以上检察机关将侦查监督的重点放在与其对应层级的公安侦查部门,而在公安派出所这一层面存在着监督的盲区。{4}基层检察机关,主要针对县级公安机关的刑侦部门进行侦察监督,但是实践中,大量的刑事案件是由派出所承担,却缺乏对应层级的检察机构,因此,造成检察机关对公安派出所办理刑事案件存在监督缺位的情况。
  2.从监督线索来源看,存在相对匮乏性。公安派出所办案的监督线索多以当事人举报为主,也有检察机关审查逮捕时发现的线索。从线索来源看,信息来源渠道相对匮乏,缺乏对公安派出所办案的实时、同步、过程等了解掌握的渠道。
  3.从监督时间上看,具有滞后性。由于对公安派出所办理刑事案件在信息来源上存在局限性,加上检察机关受人力、物力、财力等因素限制,检察监督部门无法实时动态掌握派出所办理刑事案件的情况,对其缺少同步监督,更多的是公安派出所侦查行为已发生,甚至已经造成一定后果和影响才开始侦查监督。检察机关对公安派出所的侦查监督更多的是事后监督,难以有效预防和制止违法行为。
  4.从监督形式上看,以书面阅卷监督为主。检察机关进行侦查监督,主要依靠公安机关的刑事侦查卷宗或当事人提供的材料,是在通过审查公安机关移送的“案卷材料”、“公安机关的说明”、“当事人提供的材料”等基础上进行监督。因此,检察机关的侦查监督大多以书面为主,讯问犯罪嫌疑人为辅。
  5.从监督内容上看,缺少过程监督。实践中,检察机关侦查监督部门对侦查的监督,主要是通过审查逮捕以及审查起诉时,以阅卷等方式获取公安侦查机构的办案信息,不仅被动,而且不够全面,从而导致许多违法行为不能够及时发现和制止,不能主动引导侦查取证活动。因此,侦查中的违法行为,由于不能及时被发现,往往是在提请逮捕或审查起诉时,甚至在当事人权利受到侵害提出控告时才介入监督,极易造成当事人权益受损情况的发生。
  6.从监督效力看,约束性较弱。检察机关对派出所办理刑事案件中出现的问题,大多通过《纠正违法通知书》、《检察建议书》等书面形式等给予告示或督促。一般而言,违法行为较轻的,采取口头形式监督;违法行为较重的,采取书面通知形式。检察机关在侦查监督活动中的监督反馈基本是一种建议,缺乏一定的约束性和强制性。这种建议是否能够得到切实纠正,结果并不理想。如某检察院对当地各派出所办理的刑事案件中近200人作出了证据不足不予批捕的决定,但公安派出所没有对任何一起案件进行补查重报。{5}
  (二)存在问题的原因分析
  造成检察机关对公安派出所侦查监督不力的原因主要包括以下几个方面:一是检察机关对公安派出所办案缺少知情途径。知情是监督的前提,目前的侦查监督线索来源主要是基于当事人投诉机制、派出所与检察机关信息通报制度,以及派出所申请批捕时移送的材料,线索来源有限,检察知情权难以保障。二是检察机关的侦查监督意见缺乏约束力。三是检察机关的侦查监督部门明显人力不足,难以应对全国3万多个派出所的侦查办案工作。一般

  ······

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【注释】                                                                                                     
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