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【期刊名称】 《中国法学》
儒家民族观影响下的中国古代民族法制
【作者】 邵方
【作者单位】 中国政法大学法律史学研究院{教授,法学博士}
【分类】 中国传统法律文化
【中文关键词】 儒家思想;民族法制;华夷之辨;用夏变夷;因俗而治
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 188
【摘要】

中国古代民族法制受到儒家民族观的深远影响。儒家民族观具有华夷有别、大一统、尊王攘夷、用夏变夷和因俗而治等内容。儒家认为华夷之间的本质区别在于是否具有礼乐文明,而夷人在接受了华夏的礼乐文明之后,则可以由夷入华。儒家民族观,其发展变化与适应以儒家为代表的华夏文明相一致。历代王朝制定治边政策时,主要遵循两种原则,一是“用夏变夷”,一是“因俗而治”,其目的均为实现儒家倡导的“王者无外”“华夷一体”的大一统。儒家坚持“天下大同”的家国观,坚持“有教无类”,将教化与仁、义、礼相结合,构成儒家民族观的基本要义。历代统治者制定针对汉地与四周少数民族的政策与法制时,都不同程度体现了儒家民族观的思想内涵。

【英文摘要】

Chinese ancient national legal system has been deeply influenced by Confucianism. The national view of Confucianists includes Hua-Yi distinction, the thought of great unity, revering the emperor and expelling the barbarians, assimilating the barbarians by Xia, and governance by customs, etc. Confucius held that the difference in essence between Hua and ancient tribes was whether they had ritual and music civilization. Ancient tribes would be assimilated into Hua when they had accepted ritual and music civilization of Huaxia. The development and adaptation of Conficianists’ national view conform to the Huaxia civilization represented by Conficianists. When the rulers of all dynasties formulated the policies and laws governing minority nationalities, they mainly abided by two principles. One was assimilating the barbarians by Xia; the other was the governance by customs. The sole purpose was to realize the thought of great unity, which the Confucianists had advocated to build a kingdom without foreigners and the unity of Hua and barbarians. Confucianists held the great harmony of the world as their national view, advocated making no social distinction in teaching, integrated benevolence, righteousness and ritual with teaching, which constituted the fundamental elements of the Confucianists’ national view. The policies and laws made by the rulers in all dynasties relating to the minority nationalities have all reflected the ideological connotation of Confucianism to some extent.

【全文】法宝引证码CLI.A.1251920    
  
  儒家民族观体现了儒家“仁、义”思想。孔子所谓华夏,不在种族,而在文化,华夏则指礼乐文明,礼乐文明的本质在孔子不断地追问中彰显出来,“礼云礼云,玉帛云乎哉?乐云乐云,钟鼓云乎哉?”[1] “人而不仁如礼何,人而不仁如乐何?”[2]孔子将西周礼乐文明基本精神赋予其仁义的解释,《礼记·中庸》表述为:“为政在人,……仁者人也,亲亲为大;义者宜也,尊贤为大。”“乐者为同,礼者为异。仁爱以之,义以正之,如此则民治行矣。”[3]仁即是儒家思想的核心,也是儒家民族观的核心和指导原则,用之于处理华夷关系就是汉代大儒董仲舒所总结的“不爱奚足谓仁?……故王者爱及四夷。”[4]义是儒家思想体系中的价值判断标准,孔子曰:“君子喻于义,小人喻于利。”[5]在对待夷狄与华夏的关系上,儒家主张重义轻利,强调名分。儒家认为蛮、夷、戎、狄向中原王朝服事贡职,是其“归义”的表现,中原王朝应加以褒奖,否则为不仁不义,而能不能更多地招徕“远人”,一直是儒家判断君王圣德高低的标准,“厚往薄来”[6]成为朝廷以广招徕的重要手段[7]。儒家主张“王者无外”“重义轻利”,有利于大一统多民族国家的稳定,正是这样的指导思想下,历代中央王朝制定了一系列的民族政策与法制。
  一、儒家民族观的基本内容
  (一)华夷有别与华夷之辨
  西周时期已有夷、夏称谓之别,《尚书·舜典》言:“蛮夷猾夏”,是为华夏与蛮夷相区分的最早记载。“夏主要指在中原地区形成的华夏族,以及后来的汉族;夷,则用来指称华夏族或汉族之外的其他众多民族。”[8]华夏族作为炎黄部落联盟的后裔,占据了宜于农耕的黄河中下游流域,将其四方的其他民族称为夷,诸如东夷、北狄、西戎、南蛮等,都被纳入到了“夷”的称呼之下,华夷有别的思想开始萌发。《礼记·王制》载曰:“中国夷狄五方之民,皆有性也,不可推移。东方曰夷,被发文身,有不火食者矣;南方曰蛮,雕题交趾,有不火食者矣;西方曰戎,被发衣皮,有不粒食者矣;北方曰狄,衣羽毛穴居,有不粒食者矣。中国夷蛮戎狄,皆有安居,和味,宜服,利用,备器,五方之民,语言不通,嗜欲不同。”[9]《礼记·王制》时期已经认识到中国(华夏)、夷、蛮、戎、狄之间的民族差异。
  《说文》谓:“华,荣也。”《诗经·周南·桃夭》曰:“桃之夭夭,灼灼其华。”华的本义是花,后来引申出了美饰而有光彩的意思。《说文》谓:“夏,中国之人也。”《尔雅·释诂》曰:“夏,大也。”《尚书正义》注云:“冕服采章曰华,大国曰夏。及四夷皆相率而使奉天成命。”[10]用华来形容夏,华夏即中国。从华夏族的名称来看,“中国有礼仪之大,故称夏;服章之美,谓之华。”[11]表现出华夏族对本民族文化的高度自信,即遵循礼仪及秩序。“子曰:‘夷狄之有君,不如诸夏之亡也。’正义曰:‘此章言中国礼义之盛,而夷狄无也。举夷狄,则戎蛮可知。诸夏,中国也。亡,无也。言夷狄虽有君长而无礼义,中国虽偶无君,若周、召共和之年,而礼义不废。’”[12]《说文》谓:“夷,东方之人也。”夷的本义是东方人。远古时期的东方人依然处于渔猎文明的阶段,所以夷就有了未开化,文明程度较低,非华夏族的意思。《礼记·王制》有东夷,南蛮,西戎,北狄之说,夷、蛮、戎、狄的意思是相通的,都是指华夏族之外的民族,统称四夷。
  春秋时代,随着四夷与诸夏征战不休,管仲及齐桓公率先打出“尊王攘夷”的旗号,是为“华夷之辨”的开始。但是真正对后世产生深远影响的,是孔子所提倡的“华夷之辨”。华夏族群居于中原,为礼乐文明的中心,因此逐渐产生了以华夏文明为标准进行族群分辨的观念,区分人群以文化,而不以种族,合于华夏文明者并与诸夏亲昵者为华夏、中国人,不合者为蛮夷、化外之民,决定民族归属的关键作用是文化和心理认同。先秦时期儒家在论述“华夷之辨”时主要强调四夷同华夏族文化上的区别,以及深刻的防蛮夷、卫华夏的思想。
  同时,孔子还持有更为开放、进步的夷夏观。对于文化落后的四夷,孔子主张用华夏族的先进文化去教化,孔子的“有教无类”也包括了夷狄。春秋公羊学派对夷夏关系问题持“夷”与“夏”可以互变、二者同样可以进化的观点。这种开放、进步的夷夏观导源于孔子,孔子主张“远人不服,则修文德以来之,既来之,则安之。”[13]即通过修治文化礼仪,去吸引、感化、招徕远方夷狄之人向华夏族靠拢、学习;既然归服了,就要使他们安定。在《春秋公羊传》中,西汉董仲舒将孔子的夷夏观加以发展,至东汉末何休形成“据乱—升平—太平”的“三世说”思想体系,相信“天下远近大小若一”[14]。华夷之辩的本质在于是否具有礼乐文明,“夷”与“夏”二者之间并不存在不可逾越的鸿沟,夷人在接受了华夏的礼乐文明之后,也是可以由夷入华的。
  (二)大一统思想与华夷一体
  在黄帝之族、炎帝之族、东夷之族、九黎之族、三苗之族和夏族出现之时,夏夷一统观念就已经发生。《尚书·尧典》记载尧“允恭克让……协和万邦”,至大禹已实现“九州攸同”[15] “万国为治”[16]的格局,夏朝基本是多个部落联盟的结合,“古代邦国狭小,虞夏之交,计有万国,而后世遂有万邦之语。”[17]到了周代,《诗经·小雅·北山》描述为“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,大一统观念已经较为明确。周朝时,中国一词开始被频繁使用,除了在《尚书》《诗经》中均有文字记载以外,周成王五年铸造的青铜酒器“何尊”铭文中也提及中国:“余其宅兹中国,自兹乂民。”意指我(周武王)已经据有中国,统治了这些百姓。
  周天子作为天下共主,具有至高无上的象征意义,此时天下的范畴远大于国家的范畴。各诸侯国在政治上必须统一于天子,“礼乐征伐自天子出”[18]。大一统思想意为天下诸侯皆统属于天子,“王者受命,制正月以统天下,令万物无不一一皆奉之以为始,故言大一统也。”[19]大一统思想包含的要素极为丰富,既包括地理意义上的国土统一;又包括政治意义上的国家集权;还包括时间意义上的江山永固。但大一统思想的核心是信仰和文化,要求人民统一于“华夏”,统一于“中国”。大一统作为儒家民族观的国家观和思想基础,是在天下观念之中逐步发展起来的。正是在这种“大一统”思想的指导下,“华夷一统”的思想应运而生。“一统”即用华夏族的礼仪制度去改变夷狄,实现礼分华夷和华夷一统。既然夷、夏是以文化的不同而区别的,自然也就可以转变,即可以通过文化的传播达到化“夷”为夏的目的。孔子对四夷主张实行“和为贵”,认为“四海之内皆兄弟也,君子何患乎无兄弟也?”[20]这个“四海之内”不只限于中原地区的华夏族,也包括边远地区的蛮、戎、夷、狄。
  夏朝将其统治区内的各民族群体相区分,并按照距离王畿远近划分出五类,实行“五服”制度,采取不同的统治方式,只要其承认夏王朝的统治地位,缴纳一定的贡物即可,商、周继承了夏制,并在此基础上有所发展。[21]《国语·周语上》记载:“先王之制,邦内甸服,邦外侯服,侯、卫宾服,蛮、夷要服,戎、狄荒服。甸服者祭,侯服者祀,宾服者享,要服者贡,荒服者王。日祭,月祀,时享,岁贡,终王。”[22]至周代时期,五服制度仍将天下按照距离“王畿”中心的远近,依次划分为甸、侯、宾、要、荒五个不同的区域,其中“要服者贡、荒服者王”就是周朝对待夷狄外族的基本准则,蛮、戎、夷、狄不论其距离王畿有多远,皆被视为天子的“王臣”,都属于天下一统的范围。《礼记·王制》云:“中国、蛮、夷、戎、狄,皆有安居。”[23]
  儒家民族观是儒家大一统思想的有机组成部分,集中体现在儒家经典之中。《公羊传·隐公元年》开宗明义地讲道:“何言乎王正月?大一统也。”而达至大一统的理想,首先要求天下诸侯尊敬周天子(王),何休注云:“政莫大于正始……诸侯不上奉王之政,则不得即位,故先言正月而后言即位。政不由王出,则不得为政,故先言王而后言正月也。”[24]政出于王,天下诸侯统一于王。《公羊传·成公十五年》又言:“《春秋》内其国而外诸夏,内诸夏而外夷狄。王者欲一乎天下,曷为以外内之辞言之?言自近者始也。”[25]在对待夷夏关系上,公羊家们特别重视“王者无外”的理念,认为王者的最终目标是一统天下,并不是要刻意区分内外,而是基于地理上的远近,先近而后远。之所以与夷狄之间要强调内外之别,是因为王道之运行有一个由中心向周边扩展的过程。公羊家的一贯思路是由近及远,由内而外,其内在的逻辑在于只要把身边的事情做好,自然就会吸引别人的模仿和归附于王。[26]对此,董仲舒在《春秋繁露·王道》篇中进一步解释说:“亲近以来远,未有不先近而致远者也。”[27] 我能说我还比较喜欢洗碗吗
  何休在董仲舒春秋“有见、有闻、有传闻”三世说[28]基础上,提出了“据乱、升平、太平”三世说,将儒家处理民族关系由近及远的过程描述得更为具体:“于所传闻之世,见治起于衰乱之中,用心尚粗,故内其国而外诸夏。……于所闻之世,见治升平,内诸夏而外夷狄。……至所见之世,著治太平,夷狄进至于爵,天下远近小大若一,用心犹深而详,故崇仁义。”[29]何休认为所传闻之世,世道衰乱,所以,要将治国重心放在中国;而所闻世,由乱转治,则注重诸夏。所见世,世道太平,德化天下,夷狄“进至于爵”,天下远近大小若一。何休在《解诂》中认为《公羊传》所谓“自近者始”是对孔子夷夏观的继承,何休言:“明当先正京师,乃正诸夏,诸夏正乃正夷狄,以渐治之。叶公问政于孔子,孔子曰:‘近者悦,远者来。’季康子问政于孔子,孔子曰:‘政者,正也。子帅以正,孰敢不正?’是也。”[30]春秋“三世说”对于“华夷一体”的进程进行了展望,构建出了大一统的社会理想。
  (三)尊王攘夷的为王之道
  夷夏冲突加剧的春秋战国时期,尊王攘夷成为儒家面临文明危机时较为激进的选择。孔子主张“裔不谋夏,夷不乱华”[31],以严夷夏之防的方式而避免华夏文明被摧毁。当狄人入侵邢国之时,管仲对齐侯进言曰:“戎狄豺狼,不可厌也;诸夏亲昵,不可弃也。”[32]《公羊传》对齐桓公率领诸侯国伐楚评价道:“楚有王者则后服,无王者则先叛。夷狄也,而亟病中国,南夷与北狄交,中国不绝若线。桓公救中国而攘夷狄,卒怗荆,以此为王者之事也。”[33]认为齐桓公在南夷和北狄进攻中国(华夏)之时,挽救中国,降服夷狄,这是一种王者之事。尊王攘夷,首先要求各诸侯国政治上尊周天子,思想上尊周礼,其次要求实力强大的诸侯国以周天子的名义,联合其他中原诸侯国的力量,共同抗击夷狄的侵略,阻止夷狄族对华夏文明的侵蚀。孔子对管仲辅佐齐桓公“九合诸侯,一匡天下”赞誉有加,许之为“仁”:“如其仁!如其仁!……管仲相桓公,霸诸侯,一匡天下,民到于今受其赐。微管仲,吾其被发左衽矣。”[34]由此可见,在孔子心目中匡正夷夏秩序至关重要。孟子处于变革加剧的战国时期,他在早期对尊王攘夷的态度更为激进,他曾引用诗经的话表达了尊王攘夷的观点:“《鲁颂》曰:‘戎狄是膺,荆舒是惩。’周公方且膺之,子是之学,亦为不善变矣。”[35]孔子说过:“夷狄之有君,不如诸夏之亡也。”[36]孟子进一步指出:“吾闻用夏变夷,未闻变于夷者也。”[37]都说明春秋战国时期儒家尊王攘夷的主张。
  然而,孔子所言“夷狄之有君,不如诸夏之亡也”,强调的并非种族差别,而是强调有无礼义,即正义所言“此章言中国礼义之盛,而夷狄无也。”孟子则认为夷夏并非是一成不变的,一个人是属于夷还是夏,主要依据他是否遵循礼仪。《孟子·离娄下》有言:“舜生於诸冯,迁於负夏,卒於鸣条,东夷之人也。文王生於岐周,卒于毕郢,西夷之人也。地之相去也,千有馀里;世之相后也,千有馀岁。得志行乎中国,若合符节,先圣后圣,其揆一也。……”[38]在孟子看来舜和文王,这两位“夷”人,由于实行王道,先后得志于中国,而成为华夏族之圣人。
  后来的春秋公羊家们虽然继承了孔孟的严夷夏之别观点,但是,春秋三世说最重要的使命是要说明在不同的历史阶段,对夷夏问题要有不同的处理方式。揆之春秋三世说,就能发现,所闻世对夷夏问题的立场是“内诸夏而外夷狄”,贬斥四夷对中国的侵略。这体现在春秋笔法上,就是“不与夷狄之执中国”[39] “不与夷狄之主中国”[40]。在公羊学的系统中,夷狄与诸夏、中国的差别并非是绝对的,严夷夏之别只是据乱世之举。一旦时代由据乱、升平向太平世发展,那么就会进入“王者无外而夷狄进于爵”的阶段。从完整的历史观而言,“尊王攘夷”也只是儒家“王者无外”秩序的一个阶段性的策略。[41]
  (四)礼别华夷与用夏变夷
  与尊王攘夷相比,儒家民族观中用夏变夷的思想则更为缓和。华夏族本身就是多个民族的融合体,所谓“华夏民族,非一族所成。太古以来,诸族错居,接触交通,各去小异而大同,渐化合以成一族之形,后世所谓诸夏是也。”[42]儒家以“周礼”作为区分华夷之辩标准,诸侯用“周礼”则中国之,用“夷礼”则夷之,是为“礼别华夷”。同时,儒家认为夷夏之间是可以进行转化的,在夷、夏的正常交往中,孔子和孟子提出了用夏变夷的路径,使夷狄接受礼乐文明,君王需要以王道德治去感化四夷,所谓“远人不服,则修文德以来之;既来之,则安之。”[43]对于这些慕义而来的“远人”或“四方之民”,孔子的一贯主张是“安之”之后,“富之、教之”[44]。孔子主张有教无类[45],认为中原的“华夏”或“诸夏”有责任施教化于边远的夷族,对此《论语义疏》解释为:“人乃有贵贱,同宜资教,不可以其种类庶鄙而不教之也,教之则善,本无类也。”[46]可见,孔子的有教无类思想不仅打破春秋时代“官学”的等级界限,更重要的是它打破了夷夏之间的民族界限,将夷狄纳入教化的范畴,体现出儒家用夏变夷的民族观。[47]《论语》记载:“子欲居九夷。或曰:‘陋,如之何?’子曰:‘君子居之,何陋之有?’”正义曰:“‘子欲居九夷’者,东方之夷有九种。孔子以时无明君,故欲居东夷。‘或曰:陋,如之何’者,或人谓孔子言,东夷僻陋无礼,如何可居?‘子曰:君子居之,何陋之有’者,孔子答或人言,君子所居则化,使有礼义,故云何陋之有。”[48]九夷是中国古代对于东方少数民族的通称,孔子想要搬到九夷地方去居住,因为孔子认为只要有君子去这些地方,去传播礼乐文明,开化人们的愚蒙,那么这些地方就不会闭塞落后了,当夷族愿意接受礼乐文明的时候,则可以进为华夏。孟子明确提出“用夏变夷”的主张:“吾闻用夏变夷者,未闻变于夷者也。”[49] “华夏文明是民族意识的升华,它是一种标准,一种水平,这标准、水平用以衡量一统中国的各族,达标者为中国为华夏,落伍者为夷狄、为野蛮;中国可以退为夷狄,夷狄可以进为华夏。”[50]
  儒家用夏变夷的民族观其精神本原源于孔子倡导的仁德思想,如果中国(华夏)能够以仁爱对待夷狄,则可以达到“泛爱众,而亲仁”[51]的境界。至董仲舒时,提出了“王者爱及四夷”的主张,揭示出儒家民族观仁爱的本质:“质于爱民,以下至于鸟兽昆虫莫不爱,不爱奚足谓仁?……故王者爱及四夷,霸者爱及诸侯,安者爱及封内,亡者爱及独身……”[52]
  (五)和而不同故因俗而治
  孔子提出“君子和而不同”[53],被后来儒者引申为承认多样化的统一,在承认不同的前提下达至和谐的状态。夷族在文化上认同华夏即为和,但在实践中可能会存在发展阶段的差异。“天下何思何虑?天下同归而殊途,一致而百虑。”[54]就是说尽管人们思考的方式和所选择的途径不同,但是人们终归要走到一起的。《中庸》谓:“凡为天下国家有九经,曰:修身也,尊贤也,亲亲也,敬大臣也,体群臣也,子庶民也,来百工也,柔远人也,怀诸侯也。……柔远人则四方归之,怀诸侯则天下畏之。……送往迎来,嘉善而矜不能,所以柔远人也……厚往而薄来,所以怀诸侯也。”[55]所谓“九经”是儒家倡导的王者治理天下之道,其中包括对待夷狄的治理之道,儒家明确提出了“柔远人”“怀诸侯”的怀柔原则,远人指夷狄,诸侯之中也包括所谓“夷狄诸侯”。而汉代以后将体现儒家“怀柔”原则的民族政策统称为“羁縻之治”,“羁縻”意为“笼络使不生异心”[56],即“怀柔”。[57]《礼记正义·王制》将自然地理环境与民族差异结合起来,认为:“凡居民材,必因天地寒暖燥湿。广谷大川异制,民生其间者异俗,刚柔轻重迟速异齐,五味异和,器械异制,衣服异宜。修其教不易其俗;齐其政不易其宜。”[58]先儒主张对待蛮戎夷狄要进行教化,而不要用强制手段去改变其风俗;只要蛮戎夷狄在政治上听从“天子”,就不要硬去改变其统治方式,“修其教不易其俗;齐其政不易其宜”即“因俗而治”的治理原则。
  荀子发展了孔孟“用夏变夷”思想,认为不同的地理文化环境会使人形成不同的习俗与特质,荀子承认这种夷夏之间的差异,“彼王者之制也,视形埶而制械用,称远迩而等贡献,岂必齐哉!故鲁人以榶,卫人用柯,齐人用一革,土地刑制不同者,械用、备饰不可不异也。故诸夏之国同服同仪,蛮、夷、戎、狄之国同服不同制。”[59]因此,荀子进一步主张对待不同民族实行“因俗而治”,认为王者应根据各地的情形来制造器械用具,衡量远近来规定进贡的等级差别,并不一定要整齐划一。
  儒家在华夷有别的现实情况下,提出构建大一统的政治体制,发展完善了其夷夏观。在解决民族问题的方法中,统治者有多种选择,既可能在华夏文明遭遇危机时进行尊王攘夷之举,也可能在民族关系趋于和平时进行用夏变夷,并且为了维护统治秩序,也承认因俗而治的现实意义。儒家民族观的合理内涵具有人文精神和普世价值,对古代中国的民族政策与法制的制定产生了巨大的历史作用。
  二、大一统思想所体现的民族法制
  在先秦时期,大一统主要是通过宗法分封制得以维护。夏禹时期已有“禹为姒姓,其后分封,用国为姓。”[60]宗法封分制在西周时期达到顶峰,天子通过分封同姓宗亲、异姓近亲贵族及臣服异姓的规则,到全国各地建立封国,并互相通婚。“(周公)兼制天下,立七十一国,姬姓独居五十三人焉。周之子孙,苟不狂惑者莫不为天下之显诸侯。”[61]将血缘关系、亲亲尊尊观念、宗法制度和政治体制构建成一套严密的统治体系,可以有效地巩固周天子天下共主的地位,同时周天子有授予诸侯尊王攘夷的权力,稳固大一统的政治局面。秦朝建立了大一统的中央王朝,此后大一统思想在历代民族法制建设中发挥着重要的作用。历代中央王朝要求周边少数民族首领承认其最高统治地位,及少数民族首领自身的藩属地位。在统一的政治法律实体中,汉族与周边少数民族都对中央王朝有着相同或近似的权利义务关系。
  (一)统一设置专管少数民族的机构
  在中央层面,作为中央政府的组成部分,秦王朝设置了中央九卿之一的典客,下属行人、译官等,专门管理少数民族事务。汉承秦制,汉景帝时期改典客为大行令,仍“掌诸归义蛮夷”。武帝时期又改大行令为大鸿胪,名虽异而实同[62]。隋朝改称鸿胪寺,唐宋沿袭之。元朝作为蒙古族建立的中央政权,由礼部的侍仪司负责“凡朝会、即位、册后、建储、奉上尊号及外国朝觐之礼”,会同馆负责“接伴引见诸番蛮夷峒官之来朝贡者”[63],另设宣政院管理吐蕃事务。明朝恢复鸿胪寺的设置,而清朝则将其职责归于理藩院,理藩院职位等同六部,下辖翻译机构和进行民族立法的则例馆。
  地方上的行政设置则比较复杂,主要是“羁縻之道”的实施。秦朝将少数民族区域分为两类,在被征服的少数民族地区设道,在归降而未完全控制的少数民族地区设置属邦,[64]秦朝制定了第一部民族法律《属邦律》,对少数民族的权利义务作出规定。但是,随着秦王朝对少数民族地区控制力度的加强,也开始向少数民族区域推行郡县制度。如公元前221年,秦朝在平定闽越之乱后,即在此设置闽中郡。秦朝相继在东北地区设置辽东郡、辽西郡,在北方阴山山脉一带设置34个县和九原郡,在西北地区设置陇西郡、北地郡,在岭南地区设置象郡、桂林郡、南海郡,在东南地区设置会稽郡等。[65]秦王朝为巩固统一的多民族国家,在协调汉族与周边少数民族的关系上,既要保证华夷一统,同时又认识到华夷有别,在四周少数民族区域设置道和属帮地方行政管理机构。
  汉承秦制,在少数民族地区分别设置郡县、属国、都护、中郎将、校尉、都尉等进行统治,以少数民族为主的县称为“道”。对于归顺的少数民族酋长,汉王朝封其官职,赐印绶,令其就地按原来的方式进行统治。杜佑《通典·职官十五》说:“汉制,列侯所食县曰国,皇太后所食曰邑,有蛮夷曰道。凡县万户以上为令,减万户为长,侯国为相,秩次亦如之。皆秦制也,汉因之。”及至汉兴,中央王朝在苗族先民居住的地区建立了更加完备的郡县制,但是在“苗蛮”集中的地区,仍只能是对其首领皆“赐印绶”,实施“羁縻”统治。对南方巴蜀荆楚地区的少数民族则以统一的《蛮夷律》给予赋税徭役之优待。此后,南北朝时期的左郡左县制度,唐宋朝的羁縻府州之制,元明清时期的土司制度都是对秦汉时期羁縻政策的改进与完善,而最终以明清时期的改土归流完成了中央集权的统一。历代中央政权在民族地区实行的羁縻之道,从夏商的五服制、周代的“同服不同制”、秦朝的书同文、车同轨、行同伦等,到唐代的华戎同轨、明清的改土归流等,反映了大一统思想不断变化和发展的趋势。而华戎同轨,是指各少数民族与中央政府之间,如同汉族与中央政府之间一样,共处于一个大的民族共同体之中,汉族和少数民族相对于国家有着相同或相似的权利与义务关系,接受中央政府的设官建置、册封、婚姻、赏赐、优抚,向中央政府纳贡、助国讨伐、赋役、兵役之种种权利与义务等,形成一个统一的政治法律实

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