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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
公安检查站查控基本理论建构
【作者】 胡人斌郭建华【作者单位】 浙江警察学院浙江警察学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 公安检查站;查控;治安价值;理念;程序
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0122-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 122
【摘要】

公安检查站查控已广泛用于重大活动安保和社会治安防控实践,比较而言,其理论研究却相对滞后,探究公安检查站查控的基本理论建构问题尤为必要。公安检查站查控具有法定性、临时性、非常态性和高危险性等特征,具有重大活动安保的“护城河”、立体化社会治安防控体系的“基石”和“去中心化”背景下警务机制的创新等治安价值。公安检查站查控应坚持安全、服务和效率理念,其查控程序包括筛选、截停、表明身份及陈述理由、检查和检查结果处置等环节。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251953    
  近年来,伴随着我国经济社会的持续发展及警务机制的创新,公安检查站查控在应对当前所面临的社会面防控压力和重大活动安全挑战等方面发挥了至关重要的作用。但实践层面的蓬勃发展与理论研究的滞后形成了鲜明的对比,有关公安检查站查控的一些基本理论问题没有进行系统清晰的总结阐述,广泛存在的公安检查站查控实践似乎处于理论上的自觉阶段。本文聚焦公安检查站查控这一新兴警务活动,在深入调研查控实践的运行逻辑之后,对公安检查站查控的基本理论建构进行了初步探索,以期为公安检查站查控实践提供理论指引。
  一、公安检查站及其查控的内涵界定
  尽管公安检查站作为一种警务实体,其创建历史最早可回溯至解放战争时期,[1]并在边防安检领域、治安复杂地区等长期发挥着维护国家边防安全和实现良好社会治安秩序的积极作用,更在新世纪之后我国所举办的系列重大活动安保实践中大放异彩,但对于公安检查站的内涵及其展开的查控工作一直没有明晰界定。基于此,笔者将提炼公安检查站及其查控的内涵作为探讨公安检查站查控的理论基础。相信“是什么”问题的解决,将会有助于解答查控工作的“如何做”问题。
  (一)公安检查站的内涵
  查控工作以布设于交通要道边的公安检查站为载体,全面把握公安检查站查控工作须以厘清公安检查站的内涵为先。对于公安检查站,笔者认为可将其定义为:由公安机关在交通要道建设临时性或永久性建筑物,并配备相关警用装备,由单一警种或多警种联合运作,对过往车辆、船舶和行人等进行有针对性检查的综合性警务实体。公安检查站具有以下特征:
  1.公安检查站多设置在交通要道或治安形势复杂区域。公安检查站最主要的功能就是通过对过往行人、车辆或船舶等进行检查,斩断暴恐、毒品、枪支等严重犯罪的通道,最大限度预防违法犯罪和消除各类安全隐患。因此,公安检查站多设置在一些交通要道上,包括省际或市际交通要道、大城市入城口等。另外,在一些社会治安形势复杂的区域,如火车站、城乡结合部,为了提高见警率,加强社会治安防控,公安机关也会设置一些相对较为小型的公安检查站。
  2.公安检查站的建制有多种方式。公安实务中,检查站因工作内容和警情不同,其建制有多种方式,既有综合考虑路网布局、人车流量以及实战功能发挥等情况建设在特定区域的固定检查站,也有根据警情需要随时变换查控地点的移动检查站;既有可以容纳100多名警力运行的大型检查站,也有仅有数名民警及辅警力量就可运转的小型检查站。
  3.公安检查站的警力配备较为灵活。根据所面临的治安形势和安保任务不同,公安检查站的警力配置各有不同。在重大活动安保期间或查控重特大犯罪分子期间,公安检查站的警力配置相对较为充分,且常常调集多个警种合成作战。在一般时期,公安检查站的警力配备则相对较少,以完成对目标车辆、特定对象的抽检为主。
  4.公安检查站的科技含量较高。从G20杭州峰会等安保实践来看,当前公安检查站的科技含量较高,基本上体现了最新的警务技术,即通过信息化盘活警务资源配置,突破传统公安检查站在警力、时空方面的瓶颈。例如,为提高公安检查站的查控效率,加快车辆的通过速度,“鹰眼”车辆识别技术被广泛运用于检查站的查控实践。该警务技术通过与检查站前方设置的高清摄像头联动,抓拍的车辆图片经后台系统实时碰撞比对后,屏幕可显示临检车辆的基本信息及预警提示,执勤民警根据屏幕提示,启动相应的处置预案。此外,人像自动识别系统、PGIS警用地理信息系统及移动警务终端等警务技术,也增强了公安检查站的科技含量。
  (二)公安检查站查控的内涵
  公安检查站查控是指警务人员依托特别设置的检查站,并运用警务技术及执法技能在车流和人流中识别出可能危害一地治安秩序或重大活动安全举行的车辆或行人,责令其驶入或进入检查站接受安全检查,以证实或排除违法犯罪嫌疑的公共安全管控活动。所谓“查”就是对过往车辆和行人实施的检查、盘问活动,是对作为受检对象的人、车、物进行基本信息和安全信息两方面的查验,确保信息的真实、准确,以保证对一地治安秩序的维护或重大活动举办的安全性。所谓“控”是指对查获的违法犯罪嫌疑分子及发生在检查站范围内的案(事)件进行先期处置。公安检查站查控具有以下特征:
  1.法定性。从形式上看,公安检查站查控是警务人员基于社会公共利益,截停并检查可疑车辆、行人以排除安全隐患的活动,本质上是一种执法行为。它是根据现行法律的授权,由具备执法资格的警务人员依据法定职权对法定范围内的特定对象进行的安全确认过程。虽然当前还没有一部统一规范公安检查站查控行为的法律,但《人民警察法》、《居民身份证法》和《公安机关人民警察盘查规范》等法律法规和规章,保证了公安检查站查控对“法无授权即禁止”的法律原则的遵守。
  2.临时性。对受检对象而言,公安检查站的查控行为对其权利造成了实质上的克减,但这种权利限制是暂时的。经过警务人员检查排除危险嫌疑之后,受检车辆或行人因检查站查控而受到限制的权利又恢复到了圆满状态;即便是受检对象被证实有安全问题,检查站警务人员会因执法权限和条件的制约不对其作出最终处分,而是移交给有管辖权的公安机关后续处置,公安检查站查控同其他警察行政强制措施一样,对行政相对人的权利限制也是临时的。{1}从这个意义上说,公安检查站查控具有临时性。
  3.非常态性。就目前的警务实际而言,除去一些省际、市际或治安复杂地区的公安检查站,大多数公安检查站是作为重大活动安保的“护城河”发挥治安效能的。但一个无法否认的事实是,重大活动安保期间的公安检查站查控工作是依靠大量警力实现的,在警察总体数量既定的前提下,以大兵团运转检查站在平常时期具有不可持续性。重大活动过后许多公安检查站的警力被大幅削减甚至进入闭站状态,使公安检查站查控活动呈现出非常态性的状况。因此,探索公安检查站在非重大活动安保期间的运行机制是当前公安机关面临的一个重要课题。
  4.高危险性。从根本上讲,公安检查站查控是警察在处于移动状态的车辆和行人中识别违法犯罪嫌疑人员并加以前期处置的执法行为。从事公安检查站执勤的警务人员直接与危害社会治安秩序的违法犯罪分子进行面对面的接触,其工作的危险性可想而知。因此,梳理出公安检查站查控实务中的各种常见危险,并有针对性地做好安全防护工作,具有非常重要的现实意义。老婆觉得我剪头发浪费钱
  二、公安检查站查控的治安价值
  公安检查站受到重视的一个重要原因是它在重大活动安保中的价值得到了充分体现。同时,从治安卡点升级而成或新建的公安检查站,成为一地公安机关的有效延伸,在配备最新的警务技术装备之后,是建构立体化社会治安防控体系的重要环节。另外,公安机关在各个交通要道、城市出入口及治安复杂区域设置公安检查站,也契合了“去中心化”背景下警务机制的创新需要。
  (一)重大活动维稳安保的“护城河”
  2000年之后,亚太经合组织领导人非正式会议、上海合作组织峰会、奥运会和世界博览会、 G20峰会和中非合作论坛北京峰会等重大活动相继在我国举办。重大活动能够为举办地乃至东道国创造政治和经济影响,但也因其所具有的国际性和政治性以及所受到的全球媒体的关注,“绝对安全”也就成了重大活动安保的追求。为了实现在重大活动举办期间的“零事故、零案件”,立足于外围管控的公安检查站发挥了至关重要的作用,成为重大活动维稳安保的“护城河”。
  1.过虑违法犯罪分子。公安检查站首先通过各种科技设备和警务人员的努力在重大活动举办地外围识别出违法犯罪嫌疑人员并加以处置,以“安全虑网”的形式将这些对举办地治安秩序有威胁的人员排除在外;同时,公安检查站的设置和规范运行,在客观上也会阻吓一些潜在的违法犯罪分子进入重大活动的举办地,形成类似“护城河”的安全屏障,将一些外源性、输入性的安全隐患排除在外,确保重大活动的顺利举行。
  2.拦截危险车辆。汽车在给人们工作生活带来各种便利的同时,也在某种程度上放大了犯罪分子破坏社会秩序的能力。犯罪分子以车辆作为犯罪工具,所可能造成的社会危害和对重大活动举办的负面影响是难以估量的。设在交通要道或城市出入口的公安检查站在公安情报信息的支持下,本着“逢疑必查”的查控原则,将在第一时间发现危险车辆并及时处置,可以有效化解来自危险车辆对重大活动安保的威胁。另外,公安检查站查控通过车辆通行证等措施,将运送危化物品的车辆驱离重大活动举办地区域范围,从另一方面解除了因危化车辆运输事故所引起的重大活动安保的车辆危险。
  3.隔离影响重大活动秩序的人员。当前我国正处于现代治理制度建构期间,公共权力的规范运行、公民的规则意识及个体权利的救济制度仍处于逐渐成熟中。通过向上级机关反映自身的利益诉求以维护和实现某种权利主张的信访,在较长一段时间内是我国政治生活的常态。但是,也有一小部分人却是借道重大活动而行“缠访”、“闹访”的事实,借助重大活动举办期间的媒体聚集和领导重视对地方政府施压,以达到自己的某种诉求。这种形式的上访以损害国家形象、破坏重大活动举办秩序来过度追求个体利益,偏离了信访制度设计的初衷,是信访者对信访救济的滥用,在一定程度上会对社会稳定造成负面影响。{2}公安检查站在情报信息的支持下,通过对过往行人和车辆严格检查的方式,将破坏社会稳定的人员隔离在重大活动的举办地外围,真正发挥各检查站的“过滤器”与“桥头堡”作用,有力地维护了重大活动承办城市的社会秩序,也促进了社会面的整体稳定。
  (二)立体化社会治安防控体系的“基石”
  作为承担公共安全服务的职能部门,公安机关通常采用打击违法犯罪行为和加强社会治安防范两类措施来实现良好的社会治安秩序。长期以来,公安机关的治安防控工作侧重于对违法犯罪行为的打击,特别是重视刑事案件的侦破,以破案率来衡量公安机关的工作成绩和能力,通过专项整治等手段来控制社会治安局势。但是,这种立足于“打击”的治安策略存在明显的缺陷:首先,不法案件已经发生,对社会和个人的损害也已经造成,事后侦查破案和补救虽然能减少损失,但无益于对已经被损害的社会资源的保护;其次,对案件的侦破和对不法行为人的感化改造,也是一项艰巨的工作,实践证明其收效难以达到理想目标;再次,有限警力也难以保证侦破所有的刑事和治安案件。因此,公安机关的治安工作应当立足于防范,通过控制或消除不法行为发生的客观机会因素,使不法行为人难以找到客观的行为目标和条件,从而使其主观上意识到不能或不便实施违法犯罪行为而放弃不法意图。{3}但是,面对治下庞大的实有人口,公安机关以减少和控制违法犯罪的机会为主要抓手供给公共安全产品,就必须构建立体化的社会治安防控体系,通过警务资源的合理配置、警务机构的优化布局及警务技术的规模运用挤压违法犯罪分子的活动空间和实施不法行为的机会。
  遍布在城市出入口及交通要道的公安检查站无疑是一地立体化社会治安防控体系中的重要环节。社会治安防控体系的建设通常是通过人防、物防和技防三种途径实现的。公安检查站在这三方面均能发挥独特作用:一是公安检查站部署的警务人员提高了区域内的见警率,在案件或突发事件发生后可以最短时间到达案发现场或采取应急措施;二是公安检查站配备和贮存的警务装备,可以在需要的时候迅速武装民警,提高民警处置能力,且公安检查站在拦截违法犯罪分子方面将整体上发挥“物防”的作用;三是现代的公安检查站普遍运用“智能卡口”、“人像识别”、“移动警务通”等先进警务技术,在后台公安大数据和云计算的支持下,在城市的环线和治安复杂区域实现了技术识别和过滤违法犯罪分子,在大幅节约警力的同时有效震慑了不法分子。可以说,公安检查站查控正逐渐成为立体化社会治安防控体系的“基石”,缺乏有效运行的公安检查站,一地的社会治安防控体系将是不完整的。
  (三)“去中心化”背景下警务机制的创新
  “去中心化”是一种现象或结构,必须在拥有众多节点的系统中或在拥有众多个体的群中才能出现或存在,节点与节点之间的影响,会通过网络而形成非线性因果关系。{4}互联网发展过程中形成的社会关系形态和内容产生形态,就是一种典型的“去中心化”。互联网的内容不是专门由专业网站或特定人群所产生,而是由权级平等的全体网民共同参与、共同创造的结果。任何人都可以在网络上表达自己的观点或创造原创的内容,共同生产信息。{5}
  “去中心化”在社会治安管理方面也具有积极的意义。长期以来,在社会公共安全服务方面实行的单中心模式,即由公安机关独家承担公共安全产品供给,对社会公众的安全负责。这一模式在纷繁的社会事务和复杂的公众安全需求面前,已越来越难以继续。党的十八届三中全会所确立的国家治理理念高屋建瓴地为解决此问题指明了方向。该理念承认政府在社会服务方面存在的能力不足,倡导充分发挥治保会、保安服务公司、行业协会等社会组织的作用,与公安机关共同维护社会治安。这实际上就是一种“去中心化”思维下的公共安全服务实践。
  而在公安机关内部,同样也存在“去中心化”的警务机制创新需要。传统的警务组织是一种“中心化”的科层制架构,是对应“中央—省—市—县—乡镇”五级行政区划设置的警察机构,在直接面向社会公众的最基层,则是根据“一乡(镇、街道)一派出所”的原则配置公安机关。这种线型架构除具有警务决策及政策执行效率高、警务动员能力强等优势之外,也产生了一些不相适应的方面:一是在“中心化”思维下一个乡(镇、街道)设置一个公安派出所,该派出所在本行政区域内事实上以自身为中心形成公共安全产品供给圈,地理位置与派出所较近的居民在享有公共安全服务方面较外围的居民要方便得多,在内容上也可能多一些。例如,由于派出所的存在及相应的较高见警率,派出所周边区域的违法犯罪行为的发生概率相对较低。二是公安机关还承担着一定量的社会管理和服务功能。现行的“中心化”警察机构设置对于处在特定行政区域边缘的公众在户政管理和公安行政服务方面必然存在一些关照不够之处。
  公安检查站可以有效解决“中心化”警察机构设置所产生的公共安全服务覆盖面不均衡和行政管理服务迟滞的问题。[2]公安检查站一般处在公安派出所外围或治安复杂区域,它与派出所共同形成某一特定行政区划内的数个治安节点,节点之间保持紧密联系,警力及相关警务资源在节点之间进行优化配置,形成“一中心、多节点”的安全拱卫形态,有效拉伸并合理配置了公安派出所的公共服务范围,也使得公众可以就近享受到公安机关的各项行政管理服务。
  三、公安检查站查控的理念
  公安检查站查控所呈现出来的客观状态是对相对人权利的一种限制。这种限制虽在源头上有其合法性,但警务人员在查控过程中也应当让受检对象体会到尊重。此外,公安检查站查控主要是警务人员在川流不息的车流中识别出可疑车辆进行检查,其工作的危险系数相对较高;同时,还要注意不得大幅降低道路的通行效率。因此,有必要对公安检查站查控强调

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{3}丁建荣,章春明.治安管理[M].北京:群众出版社,2013.75.

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{5}杨吉.互联网:一部概念史[M].北京:清华大学出版社,2016.7.

{7}郭建华,杜剑虹,钟平波.防控风险背景下大型活动安保现场处置的若干思考——以宁波市大型活动安保工作为例[J].公安学刊,2016,(3):44-49.

{8}陈新民.德国公法学理论基础[M].济南:山东人民出版社,2001.370.

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