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【期刊名称】 《法学》
地方立法中公众参与的困境与出咱
【英文标题】 The Dilemma and Way—out of Public Participation of Local Legislation
【作者】 宋方青【作者单位】 厦门大学法学
【分类】 立法学【期刊年份】 2009年
【期号】 12【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.1141773    
  
  公众参与是现代立法制度所追求的合法性、民主性与科学性的集中体现,也是推动善治和社会发展的理性选择。当下的中国正处于转型时期,单一的、同质化的利益格局已被打破,多元交错利益结构的形成使得公众参与立法具有了必要性和紧迫性,公众参与立法已不再仅仅是一种政治吁求,而是为法律规则所确认的制度设计。检视我国地方立法,我们可以看到地方立法在公众参与的制度建设上作了诸多的尝试和努力,取得了不少成就,令人欣喜。但在欣喜之余,面对当下我国地方立法中公众参与所遭遇的实际困境,我们必须冷静地思考和探讨有效地推进我国地方立法中公众参与的出路所在。
  一、现实的困境
  我国公众参与地方立法的实践早已有之,伴随着1982年《宪法》对公民参政权的确立,以及民主与法治建设的推行,地方立法中公众参与便逐渐地开展了起来,但作为一种制度安排且普遍展开则是在2000年《立法法》公布实施后。《立法法》第5条明确规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法在第34条和第58条就全国人大常委会以及国务院立法中公众参与立法的途径作出了概括性的规定,即规定全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方的意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。随后,各地所制定的地方人大立法条例以及地方政府规章制定程序规则也确认了这几种形式,使得公众参与成为地方立法中推进民主立法的重要内容。党的十七大报告指出:“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”,“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”这犹如一缕春风,泽福于地方立法中的公众参与。“在政策和规范层面上,我们已经看到各种鼓励和推进公众参与的规定和宣示;在行动层面上,我们也已经看到各种各样的公众参与实践形式,例如听证会、讨论会、座谈会、公众评论等。”[1]按常规逻辑,公众参与地方立法应当有一个明显的进展,但我们却时常会听到指责政府“作秀”、“应付”和公众的倦怠、冷漠的声音,以及公众参与立法无实质性落实的抱怨,地方立法中的公众参与并未如人们所期待的那样有效地运作和发展,似乎陷入了一种无以突破的困境之中。
  立法过程中的公众参与是立法这一特定领域中公民政治参与的行为,是一种民主政治的现象。当公众参与立法作为一种制度化的民主立法制度时,它所强调的是享有立法权的机关与公众之间的双向沟通、协商和对话,公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义。于是,在这个过程中,立法机关与公众的角色定位以及权利(权力)配置就尤为重要。检讨当下我国地方立法中公众参与的困境,其中原因很多,既有观念的原因,也有制度的原因,既有法律的原因,也有法律之外的原因,但其不能有效地运作和发展,立法机关与公众的角色定位以及权利(权力)配置的不当不能不说是导致这种现象的直接原因。
  在我国,地方立法是由不同类别、不同层次的立法所构成的,从类别上说是由一般地方立法和特别地方立法所构成。一般地方立法的立法权是由宪法和地方组织法所确定的地方人大及其常委会和人民政府行使。从现行的法律规定和立法实践来看,我国地方立法的体制从本质上讲是由地方人大常委会和政府主导的体制,公众则处于这个体制的边缘地带。以地方立法中的听证制度为例。立法听证是立法机关为获取立法信息、谋求立法公正,而在立法审议过程中邀请法案的利害关系人到场陈述意见,以备立法参考的程序制度。听证制度的设置有利于立法机关了解法案利害关系人的意见,也有利于克服立法恣意,消除立法后的诸种隐患,进而促进和维护立法公正,因此,立法听证被视为公众参与立法最为重要的形式。《立法法》公布实施后,各地纷纷制定规范立法听证的规则,但从有关的地方性法规和地方政府规章中,我们可以看到地方立法听证从是否采取听证、如何听证,到听证的内容、听证的主持人、听证的参与人的确定等,都是由地方人大常委会或人民政府决定,基本上没有给公众提供主动、自愿参与的制度渠道。因此,实践中,公众更多地是被动地参与,立法听证的形式意义大于实质意义。“立法不是立法机关的自成品,而是‘相互竞争的利益之间寻求某种妥协’的博弈产物,如果相关利益群体不能充分表达意见,实际上就是取消博弈,扼杀表达。”[2]政治学者阿尔蒙德曾提出,公众分为三种:一是普通公众,这是人口的大多数,除了切身利益外对其他事情不太了解或不感兴趣。二是专注的公众,接受过良好的教育,了解那些抽象的政治问题。三是政治精英,极少数高度卷入政治生活的人,通常是职业政治家。[3]我们必须承认随着市场经济和民主法制的发展、社会利益的分化,当今中国民众的公共意识、参政意识和权利意识已大大提高,但我们也必须看到,占人口大多数的普通公众本来就对政治缺乏热情,主动参与意识淡薄,且有很大的依赖性,若是在公众参与地方立法的制度设置与运作中,公众的参与权有限,而主导者决定权过大,形成“话语一权力”的垄断,主导者一旦没有动力或者“作秀”,公众的倦怠和冷漠也就在所难免,已有的制度设计也就无法有效地运作起来,更不用说发展了。
  二、出路:基本

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