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【期刊名称】 《法学》
美国无权擅自在中国专属经济区从事“军事测量”
【副标题】 评“中关南海摩擦事件”
【英文标题】 The United States Has No Right to Conduct“Military Surveying and Mapping”in the EEZ of China
【英文副标题】 A Comment on the Incident Between China and the USA in the South China Sea
【作者】 管建强【作者单位】 华东政法大学
【分类】 海洋法与空间法【中文关键词】 专属经济区 军事测量 海洋科学研究
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 50
【摘要】

专属经济区的“军事测量”活动是沿海国与非沿海国和海洋强国围绕海洋军事利用及科学研究活动引生争论、争端的焦点问题。以美国为代表的海洋强国主张专属经济区的“军事测量”与水文测量一样都属于行使“航行和飞越自由权”,别国无权干涉。而中国以及大多数发展中的沿海国家则认为专属经济区的“军事测量”属于“海洋科学研究”,必须得到沿海国的批准并接受沿海国的管辖。从《联合国海洋法公约》的宗旨以及各相关条款的规定看,军事测量活动对沿海国家构成了严重的安全威胁。未经沿海国同意的他国在其专属经济区内的军事测量活动是不符合《联合国海洋法公约》精神的。美国虽然没有批准《联合国海洋法公约》,但其却恰恰利用了公约的制度创制并享有了公约的利益,为此,美国理应承担相应的国际责任。

【全文】法宝引证码CLI.A.1141807    
  
  以美国为代表的外国军舰以及军事飞行器长期以来在中国专属经济区以及该海域的上空经常性地进行电子“军事测量”,并多次造成影响重大的冲突事件:2001年4月1日,一架美国海军EP-3型侦察机,与一架中国海军航空兵歼八战斗机在中国海南岛东南70海里(110公里)的中国专属经济区上空发生碰撞,中国战斗机坠毁,飞行员王伟跳伞下落不明,后被中国确认死亡,而美国的军机则迫降海南岛凌水机场。2002年9月,美军军舰“鲍迪奇”号闯入中国黄海专属经济区进行海底地形绘图,并用拖曳式声纳实施水下监听作业。中国海军及海监部门进行了多次拦截,并发出信号要求美舰停止作业、离开中国管辖海域。多次警告无效后,一艘正在附近海面上作业的中国渔船将“鲍迪奇”号声纳上的水下听音器撞飞。由此引发中美双方的激辩。2009年3月8日,美国军事测量船“无瑕”号在中国海南岛南部大约120公里处侦测水下中国军事目标,遭到中国船只的驱离,发生中美舰只南海摩擦事件。当天,该事件就成为了全球各媒体关注的焦点之一,由此再度引发中美双方的激辩。
  实际上,自2006年7月20日起,经中国国务院批准,中国海监相继对东海、黄海、南海南部我国管辖海域开展定期维权巡航以来,发现了多起外国舰船在我国专属经济区内进行“军事测量”活动的事件,严重危及到我国的海洋安全。
  对于专属经济区内的外国军事权限,尤其是“军事测量”活动的合法性问题,是海洋法公约制订中和生效后国际法学界长期存在争议的法律问题。广大发展中国家与发达国家就海洋军事利用的法律问题进行了长达数十年的博弈,特别是在专属经济区内从事“军事测量”活动的合法性问题上中美两国之间存在着深刻分歧。为避免、应对和解决由此引发的军事争端,依法维护我国正当的海洋权益和安全,有必要深入研究专属经济区内外国“军事测量”的法律地位、外国军事利用的权利和限制。
  一、《联合国海洋法公约》与美国的关联
  在2001年的中国南海撞击事件、2002年美国“鲍迪奇”号军事探测舰船入侵事件以及此次的中美船只南海摩擦事件中,美方的理由大同小异。以此次事件为例,根据中美双方近日激辩的言辞来看,其中的一个争议点是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的专属经济区制度对美国是否产生影响力的问题。美国五角大楼表示,“无瑕”号是一艘科研船,当时正在中国海南岛以南120公里的公海进行日常的海洋监测工作,并指出那一水域属于公海,不是中国领海,所以没有违法的问题,根据国际法美国有权力进入这片国际水域。[1]
  事实上,各时期的海洋法都会对海域有不同的划分和界定。在人类社会的古代和中世纪,海岸以外就是海洋,而对一望无际的海洋,不做任何的海域之分。18世纪以后,随着“领海”和“公海”概念的提出及其法律地位得到确认,海洋被分为领海和公海两大海域。此后若干沿海国为了在领海的外围行使海关、税收、移民、检疫等权力,设立了由沿海国执行上述权力的毗连区,但毗连区仍被认为是公海的一部分。因而,传统海洋法长期认定领海之外就是公海。这一概念一直延续到上世纪的五、六十年代。1958年联合国第一次海洋法会议制定的四项公约,将海洋划分为内海、领海、大陆架和公海,传统的海洋法的领海、公海海域的规定开始有了突破。到20世纪60年代以后,广大发展中国家提出设立200海里专属经济区等海域的强烈要求。联合国第三次海洋法会议顺应了这种新的态势,在《公约》中确立了专属经济区制度。[2]
  尽管传统国际法奉行“领海以外即公海”,但是1982年签订的《公约》第86条的规定改变了以往的认识。公海被定义为“不包括国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。《公约》第57条规定专属经济区的范围是指“从测算领海宽度的基线量起,不应超过200海里”的海域。需要指出的是,迄今为止,国际社会业已签署并批准的国家有152国,而签署尚待批准的有26国,其中包括美国,没有签署的仅有18国。[3]换言之,国际社会绝大多数国家并不认为“领海之外即公海”,而是认定“公海是不包括国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。1998年中国政府根据该《公约》的相关规定,颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》,明确地宣布了“中华人民共和国的专属经济区,为中华人民共和国领海以外并邻接领海的区域,从测算领海宽度的基线量起延至200海里。”
  美国方面将中国的专属经济区视为“国际水域”,这种概念充其量电仅仅是美国的一家之言而已。《公约》是国际社会关于海洋制度的最具权威的法律约定,《公约》将海洋划分为9个区域,即海洋内水、领海、群岛国的群岛水域、毗连区、专属经济区、大陆架、用于国际航行的海峡、公海和国际海底区域。由此可见,美国创制的“国际水域”概念是不具有法律意义的。
  美国签署了海洋法公约,但尚未批准该《公约》。虽然协定只能约束缔约国,但是一个签署并尚待批准条约的国家是不能滥用权利的。安齐洛蒂在其所著的《国际法论》中指出:“仍须注意,人们排除条约在批准以前的任何拘束力时,并不是说当事国可以不顾所达成的约文,而恰如没有什么东西产生那样采取行动。相反,有理由认为,当一个已经合法地签署的条约的批准尚悬而不决时,该国应避免做出性质上将使该约批准后不能或难以正常履行的那些行为。但是,很明显,这里并不涉及该约本身的效力,而是禁止滥用权利原则的适用。”[4]在常设国际法院判例方面,该法院在波兰上西利西亚的某些利益案的判决中指出:德国在同波兰签订1919年《凡尔赛条约》将上西利西亚割让与波兰后,在该约批准前,该国虽然仍有权处分该地区的国家财产,但如滥用这个权利,即属违反国际义务。[5]1969年《维也纳条约法公约》第18条第1款也规定,一个国家已签署条约,或已交换条约的文书,但须批准、接受或核准时,在其明白表示不成为该约当事国以前,有义务不做将破坏该约目的和宗旨的行为。北大法宝,版权所有
  美国虽然没有批准《公约》,但美国政府多次表示它将遵守除了《公约》第11章以外的部分。第三次海洋法会议期间,美国作为主要的谈判国家,曾积极参与了《公约》条文的全部起草过程。卡特政府认为《公约》的大部分条文和规定是符合美国利益的,并准备接受包括国际海底制度在内的整个《公约》。里根政府一反常态,突然宣布对即将通过和签署的《公约》有重大的保留意见。美国主要的反对意见指向深海采矿的条文。美国认为《公约》第11部分及其附件三的一些规定违反了美国倡导的自由竞争原则及其经济利益。[6]
  美国虽然没有批准《公约》,但却恰恰利用了《公约》的制度创制并享有了《公约》的利益。例如,1983年3月10日,美国总统里根参照联合国第三次海洋法会议通过的《公约》内容,颁布了5030号总统公告,宣布美国实施200海里的专属经济区。[7]使得不仅美国东西海岸200海里范围内属于其专属经济区,而且墨西哥湾大部分、阿拉斯加州周围一大片海域、太平洋内中途岛到夏威夷直到马里亚纳岛共计8个范围均属美国管辖。[8]
  防空识别区[9]作为上世纪50年代出现的新型空中预警防卫概念,对于沿海国海洋权益的维护和海防安全的保障有着重要的意义。由于海上防空识别区延伸至沿海国领空水平范围之外的专属经济区海域上空,并且属于沿海国的单方面行为,因此,建立这种空中管制区域是否合法在国际上是有争议的。伴随着1982年《公约》的出台,设立防控识别区的国家包括美国,均援引《公约》第58条规定,即各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章,以此作为法律的支撑。
  长期以来,美国以世界海权大国自居,竭力缩小各沿海国的海洋权益,竭力深入各沿海国的海洋空间,其霸权行径令人反感。其没有批准《公约》,却总是把自己当作《公约》的“正式”成员,援引《公约》指责其他缔约国。
  笔者以为,美国不应破坏国际法的普遍性准则。其宣称国际法和公约对美国没有拘束力的观点实际上是对整体国际外交准则的践踏。《公约》编撰的海洋法律制度,是对源自于缔约国之间长期的国际实践的肯定,也是顺应自然法法则的归纳,国际社会绝大多数国家批准了《公约》,《公约》中的各项制度当然具有相当的普遍性,必将衍生为国际习惯法。美国业已签署了该条约,不能借口没有批准《公约》,就无视其他国家的海洋权益。事实上,美国恰恰利用了《公约》的制度创制并享有了《公约》的利益,为此,美国应当承担相应的国际责任。
  二、沿海国专属经济区的“勘探”与其他国家的“军事测量”
  关于其他国家在沿海国专属经济区内的权利和义务方面,《公约》第58条第1款规定:“在专属经济区内,所有国家,不论为沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”那么这些航行和飞越的自由是否涵盖“军事测量”的问题,还需要进一步的查明。《公约》第56条规定了“沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务”,即沿海国在专属经济区内享有以下权利:(1)以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。(2)本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权:一是人工岛屿、设施和结构的建造和使用,二是海洋科学研究,三是海洋环境的保护和保全。
  概言之,沿海国对海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的勘探、开发、养护和管理权是拥有排他的主权权利。该项规定还赋予了沿海国拥有三项专属管辖权,其中包括对海洋科学研究的专属管辖权。
  《公约》第56条里的“exploring”,含有扫描、探索、探测的含义。虽然美方事后声称,美国军舰在南中国海的行为也是通过水下声纳扫描来探测中方水下军事目标。其中的潜台词是:《公约》仅直接和明确地授权沿海国在该海域拥有以自然资源为目的各种“测量”的排他的主权权利,而美国的“军事测量”不是以自然资源为目的的,因此美国有权行使不受限制的“军事测量”行为。但问题是,《公约》赋予了沿海国具有排他性的为自然资源目的进行勘探的主权权利,就必然可推导出《公约》赋予了沿海国在全部专属经济区域(含上空)范围内,享有查明和监控其他国家任何船舶或飞行器所从事“测量”行为的目的和性质的权利。因为,关于美国军舰的这种扫描、探测或电子侦探的目的是什么,中方在没有获得美方申报和全程监控的情况下,就无法对美方军舰在水下的扫描、探测或飞行器的电子侦测是否符合《公约》的规定作出判断。不难得出这样的结论:《公约》赋予沿海国在行使专属经济区主权权利时当然暗含了沿海国有权查明、监控在专属经济区进行扫描、探测活动的任何国家的船舶。如果沿海国没有这项监控权利,那么沿海国就无法维护其排他的主权(资源)权利。
  同时,《公约》第58条第3款还规定:“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”根据此条规定,外国船舶在沿海国专属经济区内航行必须尊重沿海国的权利,至少是不得损害沿海国的权利。尽管《公约》本身对“沿海国的权利”没有作出详细的解释,但是学术界也有学者认为所谓的“权利”无非两种:一是指沿海国依据国际习惯法而享有的一般权利,比如沿海国主权、安全及国家利益不受侵犯的权利等;二是指《公约》所赋予沿海国的特定权利。[10]沿海国专属经济区的自然资源权利与该海域的安全权利是密不可分的,如果沿海国在该海域的安全利益得不到尊重和保障,那么专属经济区的自然资源的权利也就无法实现。美国军舰在该海域的探测活动明显地侵害了中国

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