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【期刊名称】 《法制与社会发展》
人大个案监督难点问题思考
【英文标题】 Difficulties in Supervising Cases in Provincial People’s Congress
【作者】 孙恒山
【作者单位】 吉林省人民代表大会内务司法委员会司法监督处
【分类】 法理学【期刊年份】 2000年
【期号】 2【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.121058    
  自地方人大恢复以来,地方各级人大及其常委会对个案监督工作不懈探索,积累了一些经验。有的成功地监督了一批案件,纠正了一些错案;有的通过监督不仅纠正了错案,而且还追究了某些违法违纪人员的责任;有的为了规范监督工作,还就个案监督工作制定了地方性法规。地方各级人大及其常委会的个案监督工作搞得相当活跃。尽管如此,个案监督工作仍然存在着监督手段运用不足、监督力度不够等这样或那样的问题。笔者根据个案监督工作的实际,想就个案监督中遇到的几个难点问题谈谈看法。
  一、监督的个案范围及重点案件究竟应该如何确定
  监督哪些个案是个案监督工作首先必须明确的问题,监督的个案范围确定得或宽或窄都不利于个案监督工作的开展。从现行司法体制和监督实际状况看,如果将过多的案件纳入个案监督的范围,不仅会造成“贪多嚼不烂”,疲于应付,监督不深不透,工作处于表面化的状态,也容易超越职权,干扰司法独立;如果将监督的个案范围限定得太窄,人大对司法机关的监督不仅不会在一定程度上起到监督制约作用,达不到遏制司法腐败,保证司法公正的目的,而且还会走向其反面,造成公民、法人有冤无处诉,有理无处讲的局面。
  前几个月,经过全国人大常委会一审的《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定》将人大监督的个案范围框定为:经过再审或者申诉审以后未依法纠正的个案、诉讼程序违法未依法纠正的个案、司法人员违法违纪未依法查处的个案。从这一规定来看,人大介入的个案不是在案件发生法律效力及违法行为发生后介人,而是在发现错案和违法行为发生后司法机关拒不纠正或拒不查处时才能介入。我认为,这一规定将人大监督的个案范围限定导过于狭窄了,不利于及时纠正错案及司法机关的违法行为。
  人大监督个案的范围应当根据权力机关的监督职权性质、现行诉讼制度及司法体制来确定。按照宪法和法律的规定,地方国家权力机关要保证宪法法律在本行政区域内的贯彻执行。这就意味着,凡是发生在本行政区域内的违法行为,权力机关都应进行监督。当然,这种监督并不是要抛弃现行的分级管理体制和司法机关的职权分工,不讲原则地监督。从各地个案监督的实践来看,监督的个案包括以下五个方面:(1)应办理而不办理或者越权办理,以及其他违反法定程序的;(2)已经发生法律效力的判决、裁定和决定,在认定事实或者适用法律上确有错误的;(3)执法人员有滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿、非法拘禁、刑讯逼供、体罚虐待等违法行为的;(4)司法机关及其负责人员对其执法人员的违法行为不严肃处理或者隐瞒事实真相、包庇纵容的;(5)其他违反法律、法规规定,需要依法实施监督的。
  确定监督的个案范围并不是说凡是属于这类的案件我们都要去监督,在个案监督的实践中,还应对属于监督的个案按照三个原则进行筛选,确定正式立案监督的个案:(1)坚持以监督同级为主的原则,对非本级及不属于有地方保护主义和地方领导人干扰之嫌的个案统统转给下级人大或有监督职权的机关处理。这样不仅符合法律法规的有关规定,也有利于发挥有关部门的积极性。另外,也有利于对违法行为的纠正,避免因缺乏监督手段而使违法难以纠正,造成有关责任人员得不到追究的局面。(2)坚持实事求是的原则,对有个案监督价值的线索要进行必要的初查。初查的办法有:听取办案单位的情况汇报,接待申诉控告人,听取律师意见,旁听法院的庭审、听证,调取司法机关有关材料等方法。坚持案件初查制度就会在一定程度上防止偏听偏信,先入为主,提高监督个案的准确性。(3)坚持监督重大典型违法案件的原则,即监督那些社会反映强烈、人民群众意见较大的个案。根据初查,选择那些司法机关工作人员有可能徇私舞弊、枉法裁判;无罪判有罪、有罪判无罪;量刑畸轻畸重;颠倒黑白、混淆是非的刑事、民事、行政诉讼案件。如果个案监督不加选择地去监督属于监督范围的个案,权力机关就可能成为不是司法机关的“准司法机关”,集公检法的申诉控告、审判监督、纪检监察于一身。如此下去不仅监督不了,也监督不好。
  二、监督工作部门在个案监督工作中究竟处于何种地位
  具体监督工作是没有法律效力的,是为正式监督提供事实根据、法律依据的一项工作。如果将具体监督工作与实施正式监督混为一谈,势必造成职权主体错位,缺乏监督效力。如果将日常的具体监督工作当成正式监督,没有法律规定的权力效力的具体监督部门就超越了监督的职权范围;如果将正式监督等同于日常的具体监督工作,具有法律规定的权力效力的监督主体满足于日常具体监督工作,就会逐渐弱化人大个案监督的法律效力,监督的权威性也将无法树立。
  地方人大的具体监督工作一般由人大内司委承担。我认为,由内司委交司法机关办理并要求报告结果的形式还属于调查了解的范畴,是从事具体监督工作,而不是正式监督。因为从权力机关监督的主体来看,常委会是法定的监督主体,人大的内司委是受常委会领导具体承办个案监督的部门,或者说协助常委会从事监督工作的部门。因此,由内司委交司法机关办理并要求报告结果的个案并不是正式监督的个案。正式监督的个案都要进行集体讨论研究决定,由常委会这一监督主体进行。
  从征求个案监督意见的情况来看,不少意见是要求人大要加大个案监督的力度,加强对司法机关的监督。有些人之所以提出权力机关的监督工作缺乏权威,力度不够,究其原因就在于个案监督工作还仅停留在日常监督工作之中,而法律赋予的监督手段没有得到充分地综合运用。权力机关要选择几件司法机关处理有误,但又拒不纠正的案件,通过一定的监督形式,采取必要的监督手段加以监督。为了保证司法公正,充分行使监督职权,权力机关要运用各种综合监督手段来进行工作,如运用询问、质询、特定问题调查、听取专案汇报,甚至发法律监督意见书等手段,以增强监督力度,力求监督实效。
  三、在监督不办案原则的前提下究竟怎样开展个案监督工作
  监督不办案是人大个案监督的原则之一。监督不办案是指人大通过监督,保障司法机关依法办案,不代行司法机关的职权直接办理案件,错案也要由司法机关依法自行纠正。司法机关各自按照职能分工,对治安、民事、刑事及行政诉讼案件的最终裁决权是法律赋予的,然而司法机关独立办案的原则并不是绝对的,而是相对的。司法独立与权力机关的个案监督初看起来似乎相冲突,但从我国现行体制和监智机制来看,并不矛盾,而是统一的,统一于保障司法公正,确保国家的法律法规得以贯彻实施。在个案监督的实践中,如果权力机关突破了这一原则,不仅会影响司法独立、司法公正,而且权力机关也会成为诉讼的焦点。
  监督不办案并不等于不能过问个案,关键是怎样过问?实践中一般有三种做法:(1)对司法机关正在办理的案件,当某种程序完结时可以就完结的程序中出现的违法问题进行监督,这就是有人说的事前监督,这个“前”字是指案件最终结案前,而对违法进行监督则是体现了违法事后监督的原则,在对这类案件进行监督时,只能对程序违法问题进行监督,而不能对实体问题,即案件性质、责任大小等实体说三道四;(2)对司法机关办结的案件进行监督,要求司法机关立案复查,而不是责令司法机关进入某一司法程序或做出何种处理,如建议司法机关再审或者建议司法机关中止或者暂缓执行等;(3)对司法机关工作人员是否公正执法进行监督,发现违法违纪线索在进行初步核实的基础上,交司法机关调查,根据调查处理情况分别进行处理,属于人大任免的司法机关工作人员可以通过法律程序撤销其职务,不属于人大任免的司法机关工作人员交由司法机关追究其行政或法律责任,并及时掌握处理情况。
  要监督就要掌握违法违纪的事实,而事实的得来就必须要进行必要的调查研究。个案监督的调查研究能否因监督不办案的原则而有所限制,这个问题值得进一步探索和研究。我认为,在个案监督中可以广泛地进行调查研究。只有经过必要的调查研究才能搞清司法机关所办案件的对与错,才能透视出司法机关工作人员在办案中是否有违法违纪的行为,才能为正式监督打下坚实的基础,以便在司法机关拒不纠正时进行有理、有力、有据的监督。在调查中要充分注意两方面的问题:(1)将调查得来的事实材料及时反馈给司法机关,由司法机关来判断调查材料的真伪。(2)在调查过程中要充分发挥司法机关的相互制约、相互监督的作用。因为权力机关的调查手段是有限的,对有些问题必须经过必要的司法手段才能调查清楚,遇到这类问题就要交给有关司法机关进行调查。如经济纠纷案件是否存在刑事诈

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