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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
行政补偿争议的诉讼解决机制研究
【作者】 徐原公衍义【作者单位】 日照职业技术学院日照市中级人民法院
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 行政补偿;争议;诉讼;宪法权利
【期刊年份】 2008年【期号】 3
【页码】 85
【摘要】

行政补偿是行政机关做出征用行为后应承担的法律责任,补偿争议属于法律问题,争议的解决机制应选择诉讼。由于补偿和赔偿的本质区别,行政补偿争议应作为行政案件处理,赋予行政可诉性,且属于完全管辖之诉。尽管我国《行政诉讼法》对行政补偿诉讼未作规定,但根据公民的宪法权利,当事人可以提起,法院也应当受理行政补偿诉讼。

【全文】法宝引证码CLI.A.1190682    
  近年来,行政补偿争议不断增多,而现行《行政诉讼法》对行政补偿诉讼未作规定,致使人民法院审理行政补偿案件缺乏法律依据。实践中许多法院以此为由拒绝受理,已受理的在审理和判决上也存在诸多不规范之处。
  一、行政补偿争议的解决机制:诉讼还是行政
  实践中有人认为,补偿争议应通过行政途径解决,征用主管机关在征用的同时依法有义务做出补偿决定,该决定是具体行政行为,相对人对该决定不服可以依据《行政诉讼法》提请司法审查。笔者认为以上观点不能成立。我国当前有关征用补偿的法律规范均未授予义务机关作出强制性补偿决定的权力,根据行政权法定原则,补偿争议通过行政途径解决的主张缺乏依据。
  争议解决机制的确定,主要取决于争议的内容,即争议事项是否适合于直接由法院通过诉讼程序审理确定。行政机关具有本专业优势,一般来说,专业性强的问题不适宜直接交法院审理,而应当先通过行政程序由行政机关做出处理,当事人对行政处理不服由法院对行政处理进行合法性审查,法律问题适合也应当由法院管辖。如上所述,补偿争议包括行政机关补偿责任的有无、补偿方式、补偿数额等,实践中发生最多的是补偿数额争议。应当说,这些问题都是法律问题,正常来说,通过法律适用可获得确定的答案,得到最终解决。
  从另一个角度说,行政补偿的性质也对补偿争议的可诉性具有决定意义。行政补偿如果是行政机关做出征用行为后应承担的法律责任,则补偿争议显属法律问题,应由法院做出最终的实体处理;如果是行政机关的义务,则应由行政机关做出具有强制效力的补偿决定,当事人不服,只能就补偿决定的合法性提请司法审查。行政补偿的性质当前虽尚有争议,但多数观念认为应属法律责任。[1]虽然按照一般理解,法律责任是违法行为的后果,但换个角度,对被侵权人而言,只要行为人的行为对他构成了侵权,该行为是违法还是合法并不重要,重要的是侵权后果及其补救,因此可以说,从保护公民权利角度而言,无论是违法侵权还是“合法”侵权,都应当承担法律责任。行政征用侵害了被征用人的合法权益,理应承担法律责任以补偿其损失,这种责任是结果责任。“强化行政补偿的责任性质,不仅是私权保护的需要,也是限制公共权力、建设责任政府的需要”。[2]
  正是基于以上原因,各国基本都规定由司法机关或独立的第三方对补偿争议进行裁决,赋予补偿争议可诉性。在法国,公用征收的当事人双方关于补偿金额不能达成一致意见时,可向公用征收法官起诉,请求法院确定补偿金额。在德国,土地被征收方对补偿金额有争议时,应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。在日本,土地征用补偿由独立于土地征用者和土地所有者之外的征用委员会依法定程序受理和裁决。[3]
  从实践效果看,补偿争议通过行政途径解决,不利于对公民权益保护。一方面对公民而言是将直接救济转化为了间接救济,会带来不便甚至讼累,另一方面,由于补偿争议大多是关于补偿数额的,基本是个合理性问题,这对于只进行合法性审查的司法审查诉讼显然是力所不能及的,补偿争议解决应选择诉讼解决机制。人丑就要多读书
  二、补偿诉讼:行政还是民事
  大陆法系国家实行普通法院和行政法院并行的司法二元化,行政案件原则上由行政法院依行政法审理,但对同样属公法性质的行政补偿、赔偿争议,却多数规定由普通法院管辖,除国家赔偿法外,适用民事诉讼法的规定。如法国、德国等欧洲国家,行政主体的赔偿责任,适用和私人赔偿责任相同的规则,由普通法院审理。[4]我国台湾地区国家赔偿案件也交由普通法院管辖。[5]
  可能是受以上做法的影响,我国有学者在分析行政补偿的性质时认为行政补偿是例外的民事责任。[6]进而有学者主张,补偿案件应作为民事案件审理。但实务中人民法院一般会以属行政关系为由拒绝作为民事案件受理。
  要准确界定补偿诉讼的性质,首先我们必须弄清楚有关大陆法系国家为什么选择将补偿案件交普通法院审理。法国传统观念上认为,普通法院是公民自由和权利的保护人,所以法律把关于公民身份、个人自由和私有财产等事项,作为专属于司法审判的权限,称司法审判保留事项,关于这类事项的诉讼,不论发生在私人之间,还是发生在行政机关和私人间,都由普通法院管辖。司法审判保留事项和行政审判同时产生,在行政法院成立之初,由于和行政当局联系太紧,受到自由主义人士怀疑,认为它的判决不能和普通法院一样公平,因此对于和公民生活极为密切的身份、个人自由和财产的诉讼,一般认为应由普通法院管辖。德国法学界认为“普通法院的管辖权只能从传统的角度解释”,“损害赔偿案件中的复杂的因果关系和计算问题是普通法院的专长,而行政法院(迄今为止)仍然是门外汉”。[7]台湾学者认为:“现行行政诉讼制度,采一级一审,并且不必缴纳诉讼费用,如国家赔偿事件归由行政法院审理,将使行政法院不胜负荷,且一审即为终结,对人民权益之保护,有所不周。反之,民事诉讼采三级三审,程序审慎,并予当事人能有充分言词辩论,国家赔偿事件归由普通法院管辖,人民权益较能获得保障,且民事诉讼征收诉讼费,亦有防止滥诉之作用”。[8]
  补偿、赔偿案件由普通法院管辖的做法已广受置疑,被认为“在法治方面存在问题”,[9]其必要性“值得考虑”[10]对于行政法院的不信任态度,从现在的观点来看,是一种历史遗迹。行政法院经过一系列的演变以后,对于公民权益的保护不亚于普通法院,而且大胆果断,作出普通法院不敢作出的判决。这一历史遗迹虽然被保留,但目前的发展趋势是逐渐限制司法审判保留事项的适用范围。从我国的情况看:第一,我国实行单一法院系统制度,无普通法院和行政法院之分,民事、行政案件均由人民法院审理,人民法院民庭、行政庭法官采用同样的资格取得、任免条件,在知识结构、能力、经验方面无制度性差别,不存在上述大陆法系国家将补偿、赔偿案件交普通法院审理的必要性;第二,人民法院民事诉讼和行政诉讼在审级、诉讼费收取等方面基本没有差别,不存在台湾地区将补偿、赔偿案件交普通法院审理的理由;第三,我国行政诉讼开展多年来,通过区分法律关系的公、私属性来确定案件类别的标准已广为接受,而补偿争议显属公法性质;第四,从现实情况看,近年来,人民法院受理审理民事案件可以说已不胜负荷,但法院行政案件还明显偏少。此外,以上在介绍有关国家和地区补偿案件管辖的同时,之所以同时介绍了赔偿案件的管辖,是因为笔者认为,正如下文将提及的,补偿和赔偿案件具有极大的相似性,完全应当统一两类案件的管辖和定性,而我国的行政赔偿是作为行政案件审理的,我国并无将补偿案件作为民事案件交民庭审理的必要,应作为行政案件受理,赋予行政可诉性。
  三、案件定性:补偿还是赔偿
  实践中有观点认为,行政机关不依法履行补偿义务即构成违法,那么其原先的补偿责任即转化为赔偿责任,据此相对人可依据行政诉讼法提起行政确认及行政赔偿之诉。笔者认为该观点也值得商榷。
  关于补偿与赔偿的区分,尽管国外有学者认为“补偿”和“赔偿”“只不过是一个措辞问题”,“其宗旨都是对特别牺牲的公平补偿,从这一点来看,在国家赔偿领域严格区别‘赔偿’和‘补偿’、‘合法性’和‘违法性’并没有多大的实践意义”,并将补偿纳入广义的国家赔偿。[11]但这种观点会造成实践中的不便。笔者认为,行政行为合法与违法这一标准也仍然是我国宪法、法律明确规定的区分补偿责任和赔偿责任的标准,应当遵循。补偿责任不会转化为赔偿责任。如果我们把合法行政行为以+A代表,违法行政行为以-A代表,补偿以+B代表,赔偿以-B代表,则该标准应为:+A→+B,-A→-B;但“不依法补偿即应承担赔偿责任”是以补偿的违法性来推定赔偿责任,其逻辑实则

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