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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
我国城市规划法制的现状与展望
【英文标题】 On the Actuality and Prospect of Chinese Legal System of City Programming
【作者】 马怀德周兰领
【作者单位】 中国政法大学{教授、博士生导师}中国政法大学{2004级宪法学与行政法学博士研究生}
【分类】 行政法学【中文关键词】 城市规划;现状;法制发展
【英文关键词】 city programming;actuality;legal development
【文章编码】 1004-9428(2006)02-0128-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 128
【摘要】

二十世纪八十年代以来,我国逐渐形成了数量繁多、相对较为齐全的城市规划法制体系。但由于受到指导思想、发展水平等主客观因素的制约,目前,我国城市规划法制在实践中出现了诸多弊端和不足。我国必须对城市规划的法制进行科学、理性的整合与完善。这种整合与完善应当以科学的可持续发展观为指导,应体现社会的公平性与正义性,注重对环境、对有关利益主体的权益保障。

【英文摘要】

Since 1980s, a legal system of city programming has come into being in China, which is larger in quantity. Being short of the guidance of the scientific theory on development and the other factors, the legal system of city programming has taken on a lot of limitations in practice. It should be reconstructed and perfected scientifically and reasonably, which should be under the guideline of scientific conception of sustainable development, reflect the justice and equity in our society, and emphasizes environment protection and safeguarding relevant subject's rights and interests.

【全文】法宝引证码CLI.A.1189801    
  
  1984年以前,我国缺乏严格意义上的专门的城市规划法制,当时的城市规划主要依据是中央的政策、指示和各级政府的行政命令。1984年1月5日国务院颁布了《中华人民共和国城市规划条例》,这是我国城市规划纳入法制化轨道的起点与重要标志。1989年12月26日我国第七届全国人民代表大会常务委员会在总结《城市规划条例》15年实施经验的基础上,颁布了《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》),从此,我国城市规划法制就由国务院的行政法规层次上升为国家的法律层面,提高了城市规划的法律地位与权威,并由此逐步构筑起了我国城市规划法制体系。本文拟对我国城市规划法制体系做一介绍,并指出我国城市规划法制中的问题及我国城市规划法制的未来发展走向。
  一、我国城市规划法制体系之现状
  (一)我国城市规划法制体系之鸟瞰
  我国现行的城市规划法制体系是以1989年颁布的《城市规划法》为核心建立的。总体而言,我国城市规划法制体系可以分为纵向体系与横向体系。
  纵向体系是由具有立法权限的国家机关制定的有关城市规划的法律规范文件构成的,其特点是与各自国家机关的宪法性地位相对应。我国城市规划法制的纵向体系可以分为国家级、省级和省会市与国务院批准的较大市级法律规范。国家级城市规划的法律规范,包括全国人大制定的城市规划的法律、国务院制定的城市规划的行政法规、国务院所属的部门在其权限范围内制定的规章。省一级包括省人民代表大会及其常务委员会制定的地方法规、省级政府制定的地方政府规章。市一级包括省会城市及经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方法规,以及这些城市的政府制定的地方政府规章。当然,这些不同等级的法律规范在法律效力上是不同的,其法律效力等级由我国宪法及《中华人民共和国立法法》确定。下一级的法律规范不得与其上一级的法律规范相冲突,下级法律规范一般是在上一级的法律规范的范围内进行具体性与因地制宜的规定,因而,虽然我国城市规划的法律规范数量众多,但其体系内部也是统一的。
  我国城市规划法制的横向体系主要是指同一法律等级的法律规范围绕城市规划而形成的规范体系。在我国全国人大制定的法律层次上主要有《城市规划法下跌你应该笑还是哭》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等相关法律构成。有些地方省级人大也制定了有关城市规划的法规性文件。我国国务院的部门,尤其是建设部颁布了相当多的有关城市规划的部门规章,这些部门规章详细规定了如何贯彻落实全国人大的法律及我国国务院的行政法规的要求,其是城市规划领域较为具体的依据。这些部门规章主要有《城市规划编制办法》、《城市总体规划审查工作规则》、《历史文化名城保护规划编制要求》、《建设项目选址规划管理办法》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《开发区规划管理办法》、《城市规划编制单位资质管理规定》等等。总之,可以说,我国目前已经初步具备了城市规划的法制体系。
  (二)我国城市规划法制的评论
  虽然我国城市规划的法律规范数量众多,但随着经济社会的变迁,有关城市规划的法制却越来越多地显现了滞后和不足。我们认为主要表现在以下方面:
  1.城市规划行政行为的公众参与性不足,没有建立真正的公众参与机制
  目前,我国城市规划的编制还主要是政府一方的事务,并没有充分发挥社会各界的才智。规划的社会效益、对环境的保护等大量关系着公众利益的问题,并没有一个顺畅的利益表达机制。这在我国的城市发展中已经产生了诸多的弊端,突出表现在片面追求规划的经济效益,而忽视城市规划在实现社会、经济可持续发展中的作用。另外,城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书、建设项目用地规划许可证、建设工程规划许可证以及做出的其他有关城市规划与开发的具体行政行为,也缺乏有效的征求公众意见的制度与程序。这些都与城市规划的公共性、不确定性、协商性相违背。其实,城市规划是社会多元主体和成员追求社会、经济和环境效益的共识和目标框架,是一种可以在各种矛盾之间进行谈判、讨价还价和和解的机制,能够面对未来的不确定因素框架内还包括灵活性的政策行动程序以及实施方案或建议。[1]城市规划是一种利用人类的理性对不可再生的城市自然资源和社会资源进行配置的活动,而城市的发展在市场经济的背景之下,又具有很大的不确定性,因此,我们可以说,不确定性是伴随着城市规划始终的普遍性现象。在这种不确定性背景之下,我们的城市规划必然应当注重社会公共智识的发挥。而我们现行的城市规划法制中却缺乏明确的公众参与程序,参与观念和正当法律程序的观念在城市规划领域还尚未真正树立。
  2.城市功能的定位不科学、不合理
  我国城市规划中存在着大量对城市功能定位的雷同性,片面追求城市功能的大而全,导致一些城市发展出现大的偏差,绝大多数城市特别是大城市正在走一种高成本低效率的“逆城市发展一般规律”、无法持续发展的发展道路。[2]我国的大城市往往都有一个所谓的中心城区。而在这样的中心城区却聚集了较为齐全的城市功能,导致了中心城区过度拥挤。另外,在这样的中心城区,一些城市还大搞中心城区的绿化、房屋结构的低密度化,这样的结构必然是城市不断“摊大饼”,越摊越大,道路跨度越来越长,越来越不适合人的居住、生活、工作。城市交通拥挤、水资源紧张、环境恶化以及大城市中人满为患等不正常的城市现象,都是缺乏科学的城市功能定位造成的。
  3.城市规划中政府功能的过度化,形成了政府的独角戏
  城市规划中政府的独角戏主要体现在各级政府承担了城市化发展战略、城市规划、城市基础设施供给、运营、维修和城市基础设施建设基金筹集和城市功能定位等诸多方面的主体性工作甚至是全部工作。[3]这种政府独角戏的形成原因是复杂的,其中包括传统计划经济思维的惯性作用、政府政绩考核标准的畸形化等。政府的独角戏就容易造成城市规划中的政策连续性不足,从而出现“一任政府一个规划与发展”的短期行为。城市建设中的重复建设、不切实际的城市建设的浮夸、城市建设中的不断拆改现象的发生,就成为不可避免的我国城市发展中的一道畸形的景观。近几年各地搞什么“形象工程”、“政绩工程”,把城镇化变成建设、美化小城镇和城市,不惜耗费大量农民血汗和稀缺的土地等多种资源,在城市和乡镇建高楼、阔马路、铺草坪……,有些城市和乡镇还圈地搞什么工业区、开发区,强行征地,迫使农民离开家园。[4]这些都是政府独角戏作用的不良结果,体现了对政府职能定位不准、不科学的问题。
  4.我国城市规划缺乏区域性的协调机制,缺乏都市带(圈)[5]规划的法制
  随着我国经济的发展和城市化的推进,都市带(圈)作为一种城镇空间现象在我国势必会迅速出现。甚至可以说,都市带(圈)的多少、发展程度直接影响着我国经济发展水平。都市带(圈)是由一个或多个中心城市和与其他有紧密经济、社会联系的临近城镇组成,具有一体化倾向的圈状或带状地域结构,也是当今国家、区域参与全球劳动地域分工、经济协作与竞争的基本单元。[6]这种都市(带)圈的出现,要求不同城市规划之间的整体协作性、制度一体性、管制的协商性,而我国目前的城市规划体系却无法满足都市圈的这些要求。我国现有的城市规划体系是一种按照行政区划建立的,不同区划的经济结构“泛而全”,彼此独立且封闭,经济基本处于弱关联状态。这样的规划体系已经无法适应我国经济发展的需要。目前,在我国已经形成的都市带主要有以上海、南京、杭州、宁波、苏州、无锡等城市为核心的长江三角洲都市带,以广州、深圳、香港为核心的珠江三角洲都市带,以北京、天津、唐山、石家庄为核心的京津唐冀都市带。沈阳—大连、济南—青岛、福州—厦门、武汉—长沙、重庆—成都等都市带也正在形成之中。这些都市带的出现,都凸显了我国现行的城市规划体制的滞后性和不足性。
  5.我国城市规划法制中对历史文化遗产保护力度不够
  我国是一个历史文化遗产丰富的国度,几乎每个城市都存在着不同程度与种类的历史与文化特色。虽然,我国颁布了《

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