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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
检察机关法律监督权的论争
【英文标题】 Controversy on the Legal Supervision Power of the Procuratorial Organ
【作者】 缪树权【作者单位】 国家检察官学院{副教授}
【分类】 检察院【中文关键词】 检察机关;法律监督权;论争;思考
【英文关键词】 procuratorial organ;legal supervision power;controversy;thought
【文章编码】 1004-9428(2006)03-0082-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 82
【摘要】

应将法律监份作广义和狭义的划分,不宜将检察机关的法律监督笼统地称为法律监督,甚至简单等同起来;而检察机关的法律监督应定义为:人民检察院依据法律授权,按照法定程序,采用诉讼手段及其他手段,对执法、司法和守法活动实施的,具有法律效力的,程序性的检察以及督促纠正违法的专门性国家活动;检察机关法律监督与其它法律监督相区别的两个本质特征是程序性和权威性;检察改革应紧密结合中国国情,坚持中国检察机关的法律监督机关地位和带有司法性和行政性特征的法律监督权性质。

【英文摘要】

Legal supervision shall have broad and narrow sense, and the procuratorial legal supervision should not be generally intituled or regarded as legal supervision. The definition of the procuratorial legal supervision should be: specific State act which has legal force and procedural nature implemented by the People’s Procuratorate using litigation and other means according to the law and legal procedure for prosecuting, supervising and urging illegal act concerning judicature and executive and compliance with the law. Two essential attributions of the procuratorial legal supervision are procedural and authoritative. The procuratorial reform shall follow the situation of China and confirm that the procuratorial organ is the organ of legal supervision and its legal supervision power has the nature of both judicature and administrative.

【全文】法宝引证码CLI.A.1189827    
  一、论争的缘起
  应当说关于检察机关法律监督权的论争是伴随着我国司法体制改革的进行而展开的。其中比较重大,带有根本性的问题主要包括:
  关于检察机关的法律地位问题。根据我国宪法的有关规定和传统的理论,检察机关是我国的法律监督机关,这一观点有着明确的法律依据,同时一直以来都是理论界的通说。但是随着司法体制改革的进行,有的学者对这种观点提出了质疑,比如有的学者就认为,将检察院定位为法律监督机关并不十分清晰、准确,因此需要重新定性。他们认为,某种意义上,我国的党和国家机关都是“法律监督机关”。并且,“法律监督”作为法律术语,在逻辑上欠妥,也与实际难符。[1]有的学者认为,宪法和法律将检察机关的性质界定为专门的法律监督机关,是缺乏法理根据的命题,带有极强的主观色彩,也缺乏科学的理论根据。承担控诉职能的检察机关是完全不具备“专门法律监督机关”主体资格的。检察机关是监督对象,不应成为监督主体;[2]有学者认为,检察机关对法院的审判活动实施法律监督,就有可能使检察机关站在本案控诉方的立场上而不是站在超脱、独立的立场上进行法律监督,从而影响监督的公正性。[3]有的学者则认为,检察机关重建二十多年后的今天,设置检察机关的历史条件并没有发生根本变化,检察工作对于建设社会主义民主法制所发挥的积极作用也是主要的。虽然检察体制中已日益暴露出一些不利于民主法制建设的因素,但是检察机关的存在,现行法律对检察权的规定,并未显示出致命的阻碍民主法制建设的障碍。相反,我们如果将检察机关的存在,与历史、与社会现实的大背景割裂开来,而从某一领域的微观理论视角出发,讨论纯粹的法理,轻易否定检察权和检察机关,其害其弊将大于其益其利。[4]
  关于检察权的性质问题。传统观点认为检察权是司法权,但在讨论中很多的学者提出了不同看法,有的学者认为,就检察权的性质而言,它实质上是行政权的一部分;[5]有的学者认为,检察权具有双重属性,即兼具司法和行政的双重属性。但在法制上以将检察权定位为司法权,检察机关定位为司法机关,检察官定位为司法官为宜。[6]有学者则将检察权的性质定位为“法律监督权”,认为法律监督是检察权的本质特点,司法属性和行政属性都只是检察权的兼有特征和局部特征。[7]
  关于中国检察院体制的存废问题。有的学者甚至主张,中国检察机构的设置只是根据列宁个人的一篇文章产生的,没有经过科学的论证,没有扎实的理论依据;混淆了司法权与行政权的区别;导致国家整个权力系统的不协调;并且在实践中产生了不良的影响。因此,应该恢复检察权作为行政权的本来面目,把检察院体制从司法体制中取消。[8]有的学者则针对这种观点针锋相对地予以了反驳,认为中国检察机关的设置不仅是基于现实的迫切需要产生的,而且具有充分的理论根据。[9]
  这些问题意义重大,因为它不仅涉及到法律学理论的澄清,也关系到检察机关的改革和检察事业的发展。虽然这场论争范围广泛,但焦点内容都涉及到了检察机关究竟是一个什么性质的机关、何谓法律监督、检察机关的法律监督权如何理解等等检察理论的一些基本问题。本文围绕这些问题,在列举、评析了有关代表性观点的基础上,也提出了一些思考。
  二、关于法律监督的界定
  由于出于不同角度的考虑,法律监督概念的内涵、外延及表述方法有很大不同:
  观点一:所谓法律监督,是指对宪法、法律、法令在全国范围内的统一、正确实施与遵守所实行的监督。法律监督就其概念来说,有广、狭两种含义。广义的法律监督是指保证法律在现实生活中统一、正确实施的一切监督。法律监督,从它所监督的角度,可以分为立法监督、行政监督和司法监督。狭义的法律监督,与检察权相一致,是指人民检察院所实行的一种特殊性质的监督。[10]
  该观点把法律监督区分为广义和狭义两种,广义的法律监督是对一切法律活动的监督,而狭义法律监督专指我国人民检察院行使的法律监督权利,强调法律监督是社会主义法制系统中不可缺少的一环。
  观点二:所谓法律监督,是指对法律的执行和遵守情况的监督,是国家维护法律统一、正确实施的一种权力。在我国,国家的法律监督权属于国家权力机关。检察机关的法律监督是国家权力机关赋予它的一种专门的权利。[11]
  该观点把法律监督纳入国家权力系统来阐述其涵义,突出它的权利性质;强调法律监督在我国有其特定的内涵。
  观点三:法律监督是人民检察院对法律的实施与遵守实行的监督,法律监督即为检察监督。[12]又如,有学者指出,法律监督特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权,追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。[13]
  这种观点把法律监督的概念和检察权的概念等同起来,认为法律监督作为一种国家权力只由检察机关行使,是国家监督体系中的一个组成部分。笔者认为,这种观点与上述第二种观点有相似之处,都强调了法律监督的检察机关专属性。但这样的看法与人们对法律监督的一般理解有差距。在我国,传统上和人们的一般认识里,都把法律监督作广义的理解,即法律监督不仅包括立法机关,检察机关的监督,还包括党的监督,舆论的监督和人民的监督等等。只从狭义的角度去限定法律监督的全部内涵,认为监督法律只是检察机关的事儿,在社会的认同上有难度,因而也是不完整的。土豪我们做朋友好不好
  观点四:认为将监督法律实施的活动通称为法律监督,仅从语义上分析并无不可。因此,也可以称其为广义上的法律监督概念。但在制度学意义上所称法律监督,是一种国家制度和国家行为,即能够产生特定法律后果的行为。因此,为实际运用的需要,对法律监督概念应作一定限制:将法律监督视为有监督权的机关依法实施的监督行为。但在另一方面,如果将法律监督等同于检察监督,又有削足适履,概念过于狭窄之嫌。[14]
  该观点抛弃传统的法律监督的广义与狭义的划分,认为在制度学的层面上应对法律监督作严格限定。但该观点又不简单地将法律监督等同于检察机关的法律监督,而将其主体扩展到负有监督权的国家机关。但这种观点仅从权利和职能的角度,将法律监督限定在负有监督权的国家机关当中,而忽略了作为一般监督主体的党的监督,人民的监督,舆论媒体的监督,应当说对法律监督的归纳还有缺憾。
  观点五:认为法律监督,是国家和社会对立法和执法活动进行的监视、督促,并对违法活动进行检举、矫正的行为的总称。其目的在于保证法律在现实生活中统一正确地贯彻实施。[15]
  该观点从国家法制,从符合广义的和符合本意的角度对法律监督概念作了归纳。认为法律监督应从广义去理解。该观点只把法律监督理解为最广泛意义上的监督,而对在现有体制下,我国检察机关对于法律监督的特殊地位没有给予应有的关注。
  观点六:认为法律监督法律关系体现的是一种单项性的、绝对的法律关系,法律监督是一种国家行为,具有国家性、绝对性、专门性和超然性等特征,与诉讼行为有着本质的区别。并进而认为,检察机关虽然在文本上被定位为法律监督机关,而实际上并未享有这种法律监督的权力,也没有负担起这样的功能。而从理论上看,赋予检察机关以法律监督的职能也是不科学的。[16]
  该观点认为法律监督只是一种国家行为,完全否认检察机关法律监督权的存在,认为它所拥有的只是诉讼权力,而并非法律监督权。
  纵观上述观点,从检察机关的基本职能,有关的法律规定和社会大众的一般理解和接受度等角度来分析,似乎观点一更容易被接受。因此,应将法律监督作广义和狭义。广义的法律监督(或称一般意义上的法律监督)是指保证法律统一、正确实施的一切监督,而狭义的监督(或称特定意义上的监督、有权的法律监督)就是指检察机关根据法律的规定所进行的法律监督。进而对于检察机关依法所从事的法律监督不宜笼统的称为法律监督,甚至将二者等同起来。也有的学者直接称这种监督为检察监督。[17]这样的称谓似乎又不能突显法律监督的特质,所以将之称为检察机关的法律监督更为贴切。
  三、检察机关法律监督的内涵
  究竟什么是检察机关的法律监督,其内涵如何界定?学界对此也有不同认识:
  观点一:检察监督权的基本内涵包括犯罪监督和司法监督。犯罪监督的对象是一切犯罪行为。检察机关依据刑法规定监督一切公民、单位必须在遵守刑律的轨道上行动,任何触犯刑律的行为都要受到追究。司法监督的对象是司法机关(侦查、审判、执法机关)的违法行为。由检察监督权的这两个内涵可知,检察监督权是专门的法律监督,而不是一般意义上的法律监督。[18]
  这种观点并没有对检察机关的法律监督给出一个清晰的定义,它只是从另一个角度,告诉人们法律监督应当包含的基本内容,从而说明检察机关法律监督的涵义。应当说这一表述方式不够简练和明确,还不能说是一种一般意义上的概念。
  观点二:检察机关的法律监督,是指人民检察院依据法律授权,按照法定程序,采用诉讼手段及其他手段,对执法、司法和守法活动实施检察以及督促纠正违法的专门性国家活动。[19]
  该观点在明确了法律监督与检察机关法律监督的界限,在考察了检察机关法律监督的特点的基础上,做出了上述概括。这是一个较为科学、完整的关于检察机关法律监督的定义。
  观点三:检察机关的法律监督,是检察机关运用法律手段,依照法定程序,针对特定对象进行的能够产生法定效力的监督。检察机关的法律监督权,同行政权、审判权一样,都是国家权力的重要组成部分。[20]
  这种观点与观点二大同小异,只是它更强调检察机关的法律监督是一种有法定效力的监督,但在概念中对监督的内容没有予以明确。
  总之,对检察机关的法律监督的概念做系统,全面界定的论述并不多见,而反对检察机关是法律监督机关者更不可能做这样的界定。其中观点二和观点三的归纳基本内容一致,只是侧重点不同,可适当结合。同时,对于检察机关法律监督的界定,也必须考虑到其自身的特点。因此,不妨给检察机关的法律监督作这样的定义:人民检察院依据法律授权,按照法定程序,采用诉讼手段及其他手段,对执法、司法和守法活动实施的,具有法律效力的,程序性的检察以及督促纠正违法的专门性国家活动。
  四、检察机关法律监督的特征
  对此,学界大致有以下几种观点:
  观点一:认为检察机关的特征包括三个方面:一、检察机关的法律监督是专门的法律监督,它是把法律监督作为自己的专职和专责的。二、检察机关的法律监督是普遍性的监督。其对象包括有关国家机关、国家工作人员和全体公民,涉及的范围包括宪法和各种法律。三、检察机关的法律监督是具有最大国家强制力的监督,它对违法者提起刑事诉讼,使其承担刑事责任,剥夺其人身自由直到剥夺其生命。[21]
  这是一种传统的观点,其从现有的

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