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【期刊名称】 《法学评论》
从国际法实践看发展中国家的定义及其识别标准
【副标题】 由中国“入世”谈判引发的思考
【英文标题】 The Definition and Identification Criteria of“the Developing Country”in International Law Practice
【英文副标题】 A Reflection from China’s WTO Accession Negotiation
【作者】 黄志雄【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 国际经济法【中文关键词】 发展中国家 多边贸易体制 定义 识别
【期刊年份】 2000年【期号】 2
【页码】 73
【摘要】

六、七十年代以来,多边贸易体制内外陆续制定了有关发展中国家的若干特殊制度。但是,由于对发展中国家的概念没有达成明确的定义和统一的认识,这给有关制度的具体适用带来了很大困难。为此,本文深入考察了国际法上关于发展中国家定义和识别方面的理论与实践,并剖析了中国以发展中国家身份重返多边贸易体制的有关问题。作者认为:缺少对发展中国家统一的定义和识别标准,将损害国际法特别是国际发展法的公正性;因此,广大发展中国家有必要团结起来,通过制定相应定义和标准来维护自身利益。

【全文】法宝引证码CLI.A.123868    
  1999年11月15日,中美两国就中国加入世界贸易组织(WTO)达成双边协议,久拖不决的中国“复关”和“入世”谈判终于重现曙光。
  长达13年的谈判进程,给我们提出了很多值得深思的问题。中国从自身经济实力出发,要求以发展中国家身份重返多边贸易体制,这本来是合情合理的。不过,在多边贸易体制内外,虽然规定了有关发展中国家的各种特殊制度和特殊待遇,但并没有对这一概念作出明确的定义,从而给发展中国家的识别带来了很大困难。事实上,旷日持久的中国“入世”谈判,仅仅是这种困难的诸多事例之一。[1]有鉴于此,对发展中国家的概念“正本清源”,澄清在其定义和识别中的某些模糊认识,已成为一个重要的理论和实践问题。
  一、识别发展中国家的三种方式
  主权国家在政治、经济关系中的平等,历来是国际法上一项首要的基本原则。然而,随着战后经济的恢复和发展以及新独立国家的增多,“从形式主权派生出来的国家平等原则的神话正让位于一个确切的信念,即国家不可能在经济上不平等而在法律上享有主权。”[2]用以调整具有不同经济实力的国家间关系的国际发展法应运而生,发展中国家作为发展权的享有者也逐渐得到广泛承认。
  发展中国家与发达国家,是根据不同的经济及社会发展水平加以区分的。在多边贸易体制内外,曾使用多种术语指称发展中国家,如贫困(poor)国家、未开发(undeveloped)国家、落后(backward)国家、不发达(underdeveloped)国家等等。1964年增加的1947年关贸总协定第四部分正式使用了“欠发达国家”(less—developed countries)的称谓。1968年第二届联合国贸发会议后,在联合国文件中一般通称为“发展中国家”(developing countries),也有许多著述仍然使用“欠发达国家”一语。[3]
  从广义上说,任何国家都处于发展中或正在追求新的发展。“发达国家”和“发展中国家”的区分,实际上是一种非常笼统的分类:一方面,每一类国家中都有发展程度不同的国家;另一方面,这两类国家之间也缺乏明确的标准和范围。不过,在国际实践中,对发展中国家的划分和识别主要是通过以下三种方式:
  第一,对发展中国家下一个法律上的定义,藉此提出具体的识别标准,这可以称为“定义法”。关贸总协定使用过这种方式,联合国则专门制定了最不发达国家的定义。
  第二,由一国自行决定和宣布其是否属于发展中国家,这可以称为“自选法”。普惠制和其他一些双边或多边援助方案采用了这一方式。应当指出的是,有关国家的“自选”决定无一例外地需要得到给惠国或援助国的同意。
  第三,列举一份被认为符合条件的国家的名单,这可以称为“列举法”。这种方式主要是在决定双边援助的分配时使用,1992年《联合国气候变化公约》也通过这种方式来确定其缔约方“共同但又有区别的责任。”[4]
  以上三种识别方式都有其可取之处,但又都有各自的缺点。例如,按照“定义法”,一旦确立了反映发展中国家特征的各项客观标准,这在实践中无疑更加方便、合理。但是,要通过一套标准来同时反映“发展”的不同方面是非常困难的,而且这些标准往往还要满足不同甚至相反的要求:它既要足够严格和准确以避免争议,又要有相当的灵活性以反映复杂的现实情况。[5]
  “列举法”无疑是一种高度灵活的方式。它可以使同一国家在某些部门和某些措施中被认为是发展中国家,而在另外的部门和措施中则被排除在外。但是,这种识别方式往往受到一国社会、经济实际发展水平之外的因素影响(例如,政治因素可能在其中起着决定性作用)。另外,由于不存在明确的入选标准,如果一国被排除在所列举的名单之外,则很少有机会对此提出质疑。至于“自选法”,它赋予发达国家很大的自由裁量权,也许更多地反映了“发达国家进行选择的自由。”[6]
  二、从关贸总协定到世贸组织
  (一)有关规定请你喝茶
  1947年10月通过的《关税与贸易总协定》,是战后建立的第一个多边贸易体制,也是美国等西方国家重建国际经济贸易秩序的三大支柱之一。总的来说,在关贸总协定起草和临时适用的最初几年中,西方工业发达国家始终居于主导地位,其大部分规定都以发达国家的根本利益为出发点,是一个名副其实的“富人俱乐部”(Richman’s Club)。[7]直到60年代以后,随着一大批新独立国家登上国际舞台并要求经济独立,总协定不得不开始重视发展中缔约国的经济利益和贸易利益,有关发展中国家特殊地位的各项制度才得以逐步建立。
  在1964年以前,第18条(政府对经济发展的援助)是总协定处理发展中国家贸易问题的唯一条款。该条款在1955年经过全面修订,从原有的7款扩大到4节23款。它规定两类国家可以背离总协定规则:第一类是“只能维持低生活水平(can only support low stardards of living),经济处在发展初期阶段(in the early stage of development)”的缔约国。一般认为,这就是总协定对发展中国家所下的定义,这些国家根据该条第1—3节享有修改或撤销关税减让表中的某些减让等3方面的便利。第二类是“经济处在发展过程中”(in the process of development),但又不属于上述范围的缔约国。这是指已经超越发展初期阶段的中等发达国家,如澳大利亚、新西兰等,它们不属于本文所指的发展中国家。
  有人认为,第18条所下的至多是“一个模糊而抽象的定义”,甚至“配不上‘定义’的名称”。[8]在总协定的附件1(注释和补充条款)中,试图对该定义作出更为确切的表述。关于“只能维持低生活水平”,补充条款认为这要根据一国经济的“正常状况”作出判断,而不是基于“诸如暂时存在的特别有利的例外情形”。该条款还指出:“处于发展初期阶段”并不意味着它仅适用于“经济刚刚开始发展”的缔约国,同时也适用于“经济正在经历工业化的过程,以改正过份依赖初级产品”的缔约国。[9]这些解释性的规定,对于避免对18条定义的某些错误理解固然不无裨益,但有关解释本身仍然过于宽泛、含糊,也无法进一步确定判别发展中国家的具体标准。在1963年5月的总协定缔约国部长级会议上,各国同意成立一个“关于发展中国家的关贸总协定法律和组织机构委员会”,负责起草后来成为总协定第四部分的《贸易和发展章程》。该委员会还对有关“欠发达缔约国”的定义及其识别等问题进行了讨论,并出现了两种不同意见。一些国家认为,在现阶段对欠发达缔约国作进一步定义既无必要也很难行得通,如果出现了识别这类国家的问题,可以届时再具体处理;另一些国家则认为,以后对发达缔约国和欠发达缔约国建立识别方面的制度是有可能的。委员会对这一问题的讨论实际上没有取得进展。[10]
  在77国集团推动下,联合国贸发会议于1970年通过了一个针对发展中国家出口产品的普惠制(General System of Preferences)安排,并于次年经关贸总协定缔约国全体以临时豁免义务形式纳入总协定之中。但在发达国家坚持下,总协定允许各发达国家自行决定本国普惠制方案的受惠国和受惠产品范围,只要这些国家将有关规定通报给其它缔约国。[11]原则上,凡自称其经济处于发展初期阶段的国家和地区,都可以享受普惠制待遇,但给惠国有权自己选择决定本国方案中的受惠国名单,这实际上是一种“自选法”的识别方式,它带有较大的随意性。[12]1979年东京回合“授权条款”(Enabling Clause)从法律上确立了发展中国家在总协定中享有“差别和更加优惠待遇”(differential and more favorable treatment)的地位,但又对此附加了一项重要的限制。该条款第7条指出:随着发展中国家的经济逐步发展和贸易状况的改善,它们作出的贡献或关税减让的能力也将相应提高。因此,发达国家期望它们更充分地加入到总协定的权利和义务体制之中。这就是所谓的“毕业”(graduation)规则,即某个发展中缔约国的经济发展水平提高和贸易地位改善,或达到一定的发达程度时,不能再享受普惠制和其他贸易优惠待遇。[13]1988年1月,美国总统按照美国法律,取消了亚洲“四小龙”(香港、新加坡、台湾、韩国)在美国普惠制中的受惠地位。
  (二)实践中的问题
  关贸总协定的实践,暴露出第18条定义的不足。1958年,锡兰(今斯里兰卡)政府以其经济上的困难为由,请求援引第18条免除其在总协定中的某些义务。总协定缔约国全体认定:锡兰可以为第18条之目的被认为是一个发展中国家,因为其人均国民生产总值“明显低于西欧工业国家”,而且从锡兰的制造、采矿和建筑业在国民生产总值占的比重来看,其经济确实“处在发展初期阶段”。[14]这里,缔约国全体基于第18条定义过于空泛的缺陷,提出了人均国民生产总值、工业在国民生产总值中所占比重等几项具体标准。这些标准对后来的实践产生了重要的指导作用,但它们并非来自总协定第18条或其它条款。
  与识别发展中国家标准有关的另一个重要案例是1966年“澳大利亚豁免案”(Australia Waiver)。在该案中,澳大利亚援引总协定第25条(缔约国的联合行动)和第四部分,请求中止其通过降低关税给予来自发展中国家产品以优惠待遇的义务。这一请求最终得到缔约国全体的同意,但在确定哪些国家是降低关税费用受益者时,并不是通过第18条的定义或其他标准加以解决,而是经过非正式谈判专为本案达成一份非官方名单。本案工作组(working party)承认,以往没有为总协定目的拟订过欠发达国家的官方名单,这一问题也无法由它来解决。[15]该名单列入了除经合组织(OECD)24个成员国和前苏东集团外的几乎所有国家。[16]
  (三)乌拉圭回合以来的新动向
  在国际贸易体制发展史上,乌拉圭回合堪称继往开来的一轮多边贸易谈判。根据1986年埃斯特角城总协定部长会议宣言,乌拉圭回合谈判仍应当“适用差别的和更加优惠的待遇原则。”在该轮谈判达成的一揽子文件(主要体现为《建立世界贸易组织协定》及其附件)中,大都包含着关于发展中国家特殊待遇的专门条款。更为重要的是,以《补贴与反补贴协定》为代表,开始出现了对发展中国家进一步分类的趋势。
  《补贴与反补贴协定》[17]为发展中国家免除一般禁止“在法律上或事实上,作为唯一或多种条件之一,以出口实绩为条件而提供的补贴”(第27条第2款)。该协定附件7把这一豁免的受益方规定为“由联合国认定的世界贸易组织中的最不发达国家成员”以及另外20个国家,但后者在其人均国民生产总值达到1000美元后将停止从该项豁免中受益。附件7中没有提到的其它发展中国家将在8年内逐步取消其出口补贴(但可有条件地申请延长)。第29条规定:处于从中央计划经济向市场和自由企业经济过渡的成员可以适用为此等过渡所必需的补贴计划和措施,并且在很多方面享受比发展中国家更宽松的反补贴管制。这里,反补贴协定实际上为5类国家分别制定了不同的补贴与反补贴规则,即除了适用一般规则的发达国家之外,还有:(1)联合国所认可的最不发达国家,它们不必取消按出口实绩给予的出口补贴;(2)附件7所列的其它20个发展中国家,它们在其人均国民生产总值达到1000美元后将不再得到这一优惠;(3)所有其它的发展中国家,它们应在8年内逐步取消出口补贴;⑷处于过渡(转轨)期的国家。
  反补贴协定的另一条款也值得注意。其第27条第5款规定,如果一个发展中国家在任何产品上已达到出口竞争水平,[18]它应在规定的期限后两年内逐渐取消对该产品的出口补贴;如果最不发达国家和附件7所列20个国家在一项或多项产品上达到出口竞争水平,则应在8年内逐步取消出口补贴。这一规定导致的结果是,一个得到普遍承认的发展中国家可能在其经济的一个或数个部门被否认具有发展中国家地位。
  反补贴协定的上述规定,从特定国家的人均国民生产总值和特定部门的出口竞争水平两个方面对发展中国家作了进一步区分。这种区分,使大多数发展中国家使用出口补贴的期限和范围受到了限制。对此,较为普遍的看法是:与东京回合《补贴与反补贴守则》的规定相比,发展中国家在反补贴领域享有的待遇明显降低。[19]
  三、联合国和其它国际组织的实践
  (一)联合国与最不发达国家
  最不发达国家(least developed countries)的概念,是在60年代后期首先

  ······

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