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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
人民法院环境司法能动论纲
【作者】 方印
【作者单位】 贵州大学法学院{教授},贵州大学人口·社会·法制研究中心{研究员}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 人民法院;环境司法;能动实践;可能弊端;基本原则
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 79
【摘要】

环境污染与生态破坏事件的频繁发生,损害了基本环境人权,导致环境纠纷不断增多,甚至有激化社会矛盾的可能。为此,不少地方人民法院创新性地开展了环境司法能动,力求充分发挥其在环境法治中的应有作用。总的分析,人民法院环境司法能动主要是从调节机制的积极运用、刑法手段的创新运用、第三人参与监督执行机制的采用、追踪调查执行效果、提出司法建议或司法意见书、认可公民环境公益诉讼等六个方面,来最大化的发挥其价值。但是,人民法院环境司法能动在在实践中存在着一些弊端,有必要设置相应的原则进行规制,从而更好发挥其建设性作用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1239653    
  
  中国司法改革的呼声从来没有停止过,改革路径的选择争议不断,各种思想和观点碰撞都属于正常现象,毕竟这场改革涉及面十分广泛,但归根结底,朝着法治的方向前进是大势所趋。[1]维护环境法的权威和弥合环境法与现实社会间的鸿沟是中国环境司法的当代使命,充分肯定与合理规制环境司法能动符合我国生态文明建设与社会可持续发展的时代主题。依据宪法,我国司法机关包括人民法院与人民检察院,因而我国环境司法能动不仅指人民法院环境司法能动——环境审判权的能动实践,也指检察院环境司法能动——环境检察权的能动实践。学界对司法能动实践问题做过不少探讨,取得的成果相当丰富。但是,站在人民法院角度,就环境司法能动问题而言,究竟什么是环境司法能动?环境司法能动具有何种价值?环境司法能动主要有哪些表现?环境司法能动可能存在哪些弊端?环境司法能动应遵循什么样的基本原则?对于这些问题,目前学界还缺乏系统性的回应。本文试着对这些问题作一些整体性的阐发,以期对创新人民法院环境司法制度,指导人民法院环境司法能动实践有所助益。[2]进言之,本文将从人民法院环境司法能动的概念、主要价值、主要表现、可能弊端以及应遵循的基本原则等五个方面来对环境司法能动问题进行诠释,目的在于引起理论界与实务界对我国环境司法能动实践的当代价值与现实意义的重视。[3]
  一、人民法院环境司法能动概念的界定与主要价值
  人民法院环境司法,是指人民法院针对日益凸显的环境资源危机,立足于司法实践层面,整体性、系统性地研究推进资源环境保护、维护环境权益的司法理性保障模式。实际上,司法能动概念是由最高人民法院前院长王胜俊在《充分发挥司法能动作用保障经济平稳较快发展》[4]一文中首次提出来的,其目的在于强调司法的社会作用,注重司法的社会功能评估。此后,司法能动这个概念引起了国内法学理论界与法律实务界的广泛讨论。
  在美国,司法能动概念指的是法官在具体司法过程中秉承一定的法律价值,遵循一定的法律规则,充分运用司法经验,创造性地适用法律,从而理性地对案件作出事实判断和法律判断。其主要表现为:(1)法官在对宪法进行解释时,并不致力于对立法者立法意图的探求;(2)倾向于弱化遵循先例原则;(3)倾向于为了取得特定判决而减少程序上的限制;(4)倾向于做出范围宽泛的判决意见;(5)主张一种广泛的司法救济权。能动司法的正义基础在于司法应着眼于实质正义的维护而非过于迁就形式正义,法官应更多地把自己看作是社会工程师而不是单纯适用规则的法官。[5]从某种意义上来讲,美国的司法能动是狭义的司法能动。狭义上的司法能动自古以来无论是在英美法系还是在大陆法系都客观真实地存在着。
  有但现在应具有的作用。人民法院作为主力司法部门,在纠纷预防与矛盾化解中所起作用比以往任何时候都重要。倡导司法能动较好地契合了转型期我国社会矛盾多发从而需要及时有效化解的实情。人民法院制定司法解释,调整司法政策,服务党和国家工作大局等等,都是司法能动的表现。[6]简言之,我国司法能动的理论基础与实践根据在于司法工作的政治性、人民性和国情性。
  我国司法能动概念应做广义解释,即在特定社会时期,依照国家宪法规定的司法机构,在司法实践过程中,能动地运用检察权与审判权,通过制定司法解释、调整司法政策,自觉地服务于党与国家工作大局,从而实现司法工作的政治性、人民性与国情性的统一。人民法院环境司法能动的含义,则是指在我国特定环境危机时代以及环境法制司法供给不足的情况下,人民法院及其环保审判庭、环保法庭在环境司法过程中,充分发挥自己的主动性、积极性与创造性,认真地对待环境纠纷,理性地解决环境案件,从而保障环境人权,促进生态文明建设,推动社会和谐进步的实践活动。环境司法能动的主要价值体现在如下三个方面:
  第一,从权力的配置与监督来看,人民法院环境司法能动有利于实现国家环境权力的相互平衡与必要制约。我国国家机关环境职能包括环境立法、环境执法和环境司法。环境司法是人民法院与人民检察院依法行使审判权与检察权的重要体现,在环境保护中有着不可替代的作用。具体而言,人民法院环境司法能动在环境保护中的作用主要有:(1)依法有效惩治环境犯罪行为。人民法院对环境刑事案件进行审判,从而有力地维护环境社会管理秩序。(2)依法及时裁决环境民事案件。人民法院通过对环境侵权案件进行有效调解与公正审判,促进环境民事纠纷得到及时有效的解决,从而有力保护环境受害者的合法权益,维护社会和谐稳定。(3)依法理性裁决环境行政案件。人民法院通过积极行使行政审判权,有效监督行政机关在环境执法方面的不作为或乱作为,促使环境行政执法主体依法履行管理职能,切实保护环境。总之,人民法院环境司法能动有利于实现国家环境权力的相互平衡与必要制约。因此,必须清醒认识到人民法院环境司法能动的重要作用。第二,从社会效果评价来看,人民法院环境司法能动有利于实现低成本的积极预防和及时有效化解环境纠纷的目标。我国严峻的环境形势和日益增多的环境纠纷案件是我们必须直面的现实。在公民维权意识不断增强的今天,公民环境权益如果得不到应有的认可和有效的保障,很可能使其行为集体性地走向非理性,从而引发社会冲突。从现实情况来看,环境司法救济制度的供给不足,环境司法实践的不当甚至缺位,已严重地影响了我国环境保护事业的法治化发展。目前我国已认识到通过司法手段保护环境资源的必要性、紧迫性,并普遍关注到环境司法能动在惩治环境污染破坏行为、救济环境受害者、保护自然生态环境中的重要作用。总之,人民法院环境司法能动具有公正性、及时性、灵活性与合作性、经济性等特点,客观上有利于环境纠纷的妥善解决,有利于维护社会秩序稳定,有利于促进社会经济的可持续发展。
  第三,从公共理性角度来看,人民法院环境司法能动有利于实现党对人民法院的政治领导与社会公众对人民法院的合理期待的高度统一。环境污染与生态破坏的严峻形势及自然生态环境的公众公用物属性,决定了环境司法本质上具有公共理性的色彩。环境司法旨在实现政治性与社会性的统一,而只有站在公共理性的角度才能真正实现环境司法的政治性与社会性的统一。政治的本质在于民生,在于公众福祉,在于社会的和谐进步与全面发展。社会并非以司法为基础,相反司法应以社会为基础,实现公众福祉就是最高的司法目标。在环境危机时代,充分认可与正确发挥环境司法的能动性,有利于端正司法机关在环境危机时代所必须具有的公共态度,有利于培育环境司法的人权保障能力,全面提升环境司法的社会公信度与服务效率。[7]总之,从公共理性角度来看,人民法院环境司法能动有利于实现党对人民法院政治领导与社会公众对人民法院的合理期待的高度统一。
  二、人民法院环境司法能动的主要表现
  环境污染与生态破坏的愈发严重,导致其治理的急迫性上升。然而,有时地方政府为图经济政绩,很难有实际的举措。环境司法作为环境保护工作与环境维权行动的最后一道防线,应充分发挥其能动性来应对此问题。
  第一,注重调解纠纷解决机制的运用。随着公民环境维权意识的普遍增强,环境公益诉讼的兴起与发展,我国环境纠纷案件呈逐年增多的趋势,客观上加重了司法机关的负担,另外,环境污染行为及其后果具有复杂性、长期性和隐蔽性等特点,这使得环境司法诉讼应对乏力。为摆脱诉讼应对环境纠纷乏力的困境,有必要重新认识与大力发掘诉讼外纠纷解决方式的制度意义,[8]以使众多环境纠纷案件通过采取非诉讼程序的方式得到及时有效的解决。从理论上来看,环境纠纷调解有司法调解、人民调解、行政调解等类型。司法调解、人民调解和行政调解这三个基本类型共同构成了非诉机制解决纠纷的基本体系。在实际调解过程中,不同类型的调解手段有着不一样的纠纷处理机制。我国环境司法调解,主要是指人民法院在能动司法理念的支配或影响下,积极运用调解手段来解决纠纷,推动建立大调解纠纷解决机制,即通过司法调解与人民调解及行政调解的联动并用,形成以司法机关为主导的“三位一体”的大调解格局。
  环境司法调解的益处主要有:(1)有利于和谐社会的构建。解决环境纠纷应遵循相关的原则,处置手段应平和合法,同时在客观上应考虑到利益平衡问题,在主观上应以双方当事人的合意为前提。不少环境案件涉及的不只是单纯的财产关系,还有当事人的人身关系和情感世界,因此“非黑即白”的判决方式往往很难解决好这类纠纷。环境司法调解能很好地抓住当事人间的矛盾症结,通过直达诉争双方的思想根源来解决矛盾纠纷。可以说,环境司法调解既能从事实上又能从心理上彻底解决这类问题。(2)有利于环境利益关系的协调。古代儒家伦理思想对调解正义的赞同,源自其倡导资源妥协和迁就对手的友好克制精神。从某种程度说,环境司法调解正是为了达成某种“妥协”而令原告作出适当的让步,进而协调了各方利益并最终使各方利益在协调中达到最优化。总之,由于环境司法调解是尊重当事人意思自治的结果,因此自动履行率高,有利于及时有效的解决纠纷,协调好当事人间的环境利益关系。(3)有利于维护良好的社会环境秩序。环境司法调解可以弥补行政调解和人民调解的不足,通过利益冲突的平衡与解决,恢复原本和谐的社会关系,维护本来良好的社会秩序。
  实践中,我国环境司法调解既可能是纯粹的司法调解,也可能是由人民调解委员会和行政管理部门、有关单位参与的联合调解。前者是指由人民法院主持的调解,后者则是以人民法院参与为主,其他调解者参与为辅的调解,更多指由人民法院(环保法庭)主持,行政管理部门与有关单位参与的调解。
  我国环境司法案件裁决多采用调解形式结案,尤其是采用联合调解模式结案,主要原因在于:(1)环境调解制度对环境权益保护现状有一定针对性。尽管我国人权报告中已出现环境权益概念,但在我国现行法律体系中,环境权益的存在方式与认可的程度仍概括粗略,诸多实体性环境权利尚处于应然权利阶段,使得我国环境纠纷案件的解决和环境侵权救济缺乏足够的法律依据。可喜的是,环境司法调解能在一定程度上有效地应对这一问题。在环境司法调解中,相关职能部门对于环境利益的判断并不完全以实定法为依据,而是结合专业知识、利用既有经验以及考虑社会公益等多种因素,综合考量其可能引起的社会效果,参与并引导环境侵权纠纷的解决。(2)从法经济学的视角来看,行政参与调解在环境司法调解中有一定的优势。我国现行纠纷解决机制总体上滞后于现实社会的需求,因而难以解决全部社会纠纷,而环境纠纷的发生机制、特点以及对法律创新的需求,都超越了传统纠纷解决机制的应对范畴。典型的环境纠纷类型可分为环境污染纠纷、生态破坏纠纷以及资源权属纠纷三类。这三类纠纷有一个共同特点,即虽表现为私主体间的私益纠纷,但却与特定行政机关的相应职权的行使有紧密关系,因而解决这些纠纷也是政府和有关职能部门的重要职责。总之,环境司法调解不但能直接高效地应对环境侵权纠纷案件,而且还极大地减轻了当事人的负担成本,从而整体降低了治理环境和解决纠纷的公共成本,最终产生巨大的社会效益。(3)环境司法多用调解的原因,还在于调解是一种以人为本的诉讼替代纠纷解决机制。调解的本质特征在于促使当事人通过自愿协商以解决纠纷,合理维护当事人的利益。调解是当事人出于真心解决争议的期望,把自己处分相互间权利义务的权力让给当事人都信任的第三方,实现自愿基础上的让步与平衡,因而是一种以人为本的诉讼替代纠纷解决机制。(4)调解环境司法的突出功效在于其结果的自愿性、灵活性和协议的易履行性。从理论上讲,调解协议本质上是一则契约,只要是双方当事人达成的合意,且不违反法律的强制性规定,调解协议就是合法有效的,调解结果就是合法有效的。此外,调解结果具有灵活性和多样性,调解员可以审时度势地引导当事人达成协议,使调解结果照顾到双方当事人的实际情况与长远利益,从而使纠纷得到及时有效的解决。
  总之,环境司法调解作为环境民事审判制度的重要组成部分,因其较浓的情理性、社会性等特点,对化解社会矛盾、提高办案质量与效率等都具有重要意义。采取调解方式审结环境案件,不但能使人民法院的工作更贴近社会公众,还能防止各种不稳定因素的发生,从而有利于促进人民内部团结,推动生态文明建设。
  第二,注重第三人参与监督执行机制的引入。判决执行难一直是司法诉讼裁判效果受到民众普遍质疑的重要原因,环境纠纷诉讼案件的判决执行难尤其如此。为此,引入第三人参与监督执行机制不失为一个可供选择的办法。其主要有以下三方面的好处:(1)有利于清除少数判决执行人员的腐败行为。环境司法判决之所以执行不好,部分原因在于一些执行人员与致害人相互勾结,置公众或被害人环境权益于不顾。第三人参与监督执行在一定程度上可以强化对人民法院的监督制约,抑制腐败行为。(2)有利于实现司法公开透明,保障程序正义。除了审判公开以外,执行公开也是现代司法制度的应有之义。将司法权置于第三人监督之下,有助于司法权的规范运行,可在相当程度上避免程序违法现象的产生,确保司法正义以公开透明的方式实现。(3)有利于促进司法与公众之间的沟通理解。若公众对司法判决缺乏有效沟通和全面了解,就极易引起其司法误解。引入第三人参与监督执行机制,不仅有利于避免人民法院有关人员的“暗箱操作”,也有助于在人民法院和公众之间架起一座相互沟通的桥梁,从而保证司法权的公正行使。
  第三,注重刑罚手段的创新运用。我国刑法规定环境犯罪,目的在于通过惩治环境犯罪,保障环境人权,保护环境资源。随着我国工业化程度的继续提高,需要更多的资源予以支撑,环境问题随之更加突出。司法能动要求司法积极回应社会需求,为大局服务,更好地服务社会经济发展,更好地维护人民的合法权益。因此在司法能动语境下,刑事司法能动的目标或宗旨便是效果性的刑事司法。[9]但是,环境犯罪与其他犯罪有一定的区别,传统刑罚手段已经不能与环境犯罪的发展相适应。一方面,环境犯罪的危害性不仅在于危害不特定群众的生命、健康和重大公私财产的安全,更在于它的负面后果具有不可逆转性,故采取传统的自由刑刑罚手段不可能实现环境损害的有效弥补。另一方面,刑法作为惩治严重危害环境行为的最后一道防线,只是将国家运用民事、行政手段不能调整的环境违法行为纳入自身的调整范围,而环境犯罪常常是犯罪行为者在创造社会财富活动中的附带行为,其与传统的刑事犯罪相比有一定的差异性。因此,环境犯罪除造成特别严重后果外,一般不宜设置生命刑和过重的自由刑。于此,环境刑罚手段的创新运用便成为必然。
  可以从人文关怀与社会效果两个方面去观考环境刑罚手段创新运用的价值意义:(1)环境刑罚手段的创新运用体现了新的人文关怀价值。在人文关怀思想的影响下,人类越来越重视人作为个体人的生命意义,社会也越来越重视人的生命价值关怀。人文关怀在刑法领域的具体表现是刑法在对犯罪人施以惩罚之余,还要给犯罪人以精神上和心理上的关怀,给其以重新做人的机会。非监禁刑罚手段的创新运用体现了刑法新的人文关怀价值。只有对罪犯的重大权益,比如罪犯人格素养的提升和顺利回归社会能力的培养,加以关注和引导,才是为罪犯的未来人生与道路回归着想,才是从犯罪人的意识深处对其进行改造,因而相比于传统刑罚手段是一种更深层次的、更为广阔的人道主义与人文关怀手段。贝卡里亚(Beccaria)曾指出,“刑罚的目的既不是要摧残折磨一个感知者,也不是要消除业已犯下的罪行。”“刑罚的目的仅仅在于阻止罪犯再重新侵害公民,并规诫其他人不要重蹈覆辙。因而,刑罚和实施刑罚的方式应该经过仔细推敲,一旦建立了确定的对应关系,它会给人以一种更有效、更持久、更少摧残犯人躯体的印象。”[10]因此,对某些环境犯罪者采取非监禁性的刑罚,更有利于促进社会利益的实现,更有利于其融入新的社会生活。(2)环境刑罚手段的创新运用能产生良好的社会效果。我国环境犯罪刑罚手段的创新运用,主要是指对部分环境犯罪者设置非监禁性刑罚。其良好的社会效果主要有三点:①执行成本低。对所有环境犯罪者判处自由刑,对监狱来说是一种负担,对社会来说也是一种公共资源浪费。如果对符合条件的环境犯罪者采取非监禁性刑罚措施,不仅节约社会成本,也产生应有的矫正效果。②有利于环境犯罪者的改造。一般环境犯罪者的主观恶性不太大,一旦被关入监狱,极易与其他犯罪者产生交叉感染,不利于对其进行改造。此外,通过非监禁性刑罚,还有利于减少环境犯罪者因在监狱服刑而可能引发的家庭破裂、子女失学、老人无人赡养等社会问题,有利于调动环境犯罪者改造的积极性。③产生环境修复治理效果。对环境犯罪者判处自由刑甚至生命刑,只能起到惩罚的效果,但对被其破坏的环境的恢复治理是于事无补的,因而引入非监禁性刑罚措施,更能有效促使环境犯罪者做一些对环境保护或生态修复有益的行为。这样既教育了环境犯罪者,也在一定程度上实现了自然生态环境的有效修复。
  我国环境犯罪刑罚手段的创新运用,主要是指对部分环境犯罪者采取非监禁性刑罚措施。
  目前,环境犯罪非监禁性刑罚手段的创新运用在一些地方法院已经有了尝试,比如贵州清镇市人民法院审判的盗伐林木罪案件,审判人员考虑到对犯罪者采取重度自由刑并不能弥补生态损失,往往在作出从轻判决自由刑的同时,责令其补种树苗,这样做的优点在于促使犯罪者对其造成的生态损失进行必要的弥补,收到了良好的社会效果与生态修复效果。
  第四,提出司法建议或使用司法意见书。人民法院向有关单位或个人提出环境司法建议或发出司法意见书的价值意义,主要有如下四个方面:(1)可及早提醒被告审查自身的环境行为,检视原告诉及的污染环境或生态破坏等环境侵害行为是否属实。如果属实,自身就可主动采取措施,比如提前终止侵害行为等,以预防损失的进一步扩大,这种自我审查与主动纠正的做法完全符合我国环境保护法中的预防原则以及社会维稳政策中的防止纠纷事态进一步升级的原则,有利于社会矛盾的及时化解。如果原告诉及的污染环境或生态破坏等环境侵害行为不属实,被告便可以通过事实取证使问题得以提前澄清,同样有利于阻止不必要的诉讼过程,对社会矛盾的化解也有显著效果。(2)可为原告今后的诉讼行为提供证据。如果被告的确有污染环境或生态破坏等环境侵害行为,且继续实施的,则存在着恶意侵权的主观意图,由此人民法院积极提出司法建议或合理使用司法意见书,不仅为原告提供有效可靠的证据,还可使人民法院在认定诉讼判决赔偿责任上更易把握尺度,从而作出公平合理的判决。(3)有利于促进当事人双方树立环境权益的观念和保护自然生态环境的观念。提出环境司法建议或使用司法意见书,不仅有利于促进当事人双方树立环境权益观念和自然生态环境保护观念,还使社会公众认识这一创新举措的先进性与科学性,从而收到良好的法制宣传教育效果与生态文明观念宣传教育效果。(4)促使收到司法建议或司法意见书的单位或个人选择有利于环境保护的行为处理模式。由于人民法院在决定是否需要提出司法建议或者使用司法意见书前,要对原告提出的事实与主张进行必要的审查核实,且司法建议或者司法意见书并无强制性,同时,基于平等的原则以及司法诉讼的最后可期待性,所以收到司法建议或者接到意见书的单位或个人清楚能做出的合理规划和选择是什么:若情况属实,一般而言会提前整改。总之,目前我国一些地方法院提出司法建议或者使用司法意见书的做法已产生良好的社会效果,学界应该给予肯定。
  第五,注重环境案件裁决执行效果的追踪调查。执行难一直是困扰我国司法系统的一大问题。从近年来的一些案件可以看到司法受干扰的情况依然存在,想要彻底解决绝非易事。环境纠纷案件的复杂性十分明显。环境纠纷往往有双重性——除了个人利益受损外,公共利益也受损。并且,我国日益严峻的环境污染形势表明我国存在着“低成本违法”问题,这一问题很大程度源于我国环保法律制度设计“重行为模式,轻法律后果”的弊端。从我国现行环境案件的裁决情况来看,过轻处罚不能令环境污染与生态破坏者认识到自己造成的严重危害。实践中,因一些高污染企业往往是某一地区的经济支柱,是地方税收的重要“贡献者”,出于经济发展硬性指标的盲目追崇,地方政府往往会对案件的实际执行进行干预或庇护。由于违法成本低于守法成本,企业作为“经济人”就很容易走向不顾生态环境保护的发展道路。所以,要排除地方行政保护主义对案件裁判的执行,人民法院就必须加大案件裁判结果的追踪调查,以司法权来维护裁判的公信力和执行力,从而使高污染企业做出利于环境保护的道路选择。作为人民法院环境司法能动的重要表现,案件的追踪调查制度无疑将加大案件裁判的执行效率,从而提高企业违法成本。因此,案件裁判结果的追踪调查是今后人民法院环境司法能动和环境保护国策落实的必然选择。
  在我国,相对环境私益诉讼而言,环境公益诉讼的执行情况更为严峻,因此尤其应注重环境公益诉讼案件裁决后执行效果的追踪调查,主要理由在于:(1)在环境公益诉讼中,存在着使“排除妨害”裁决执行不理想的各方观念上的原因。这些原因包括:①被告方面观念的滞后。很多时候作为被告的污染企业是可以做到合法排污的,但为实现自身经济利益的最大化,其最终选择的愿意是尽可能压缩排污成本,把环境污染治理成本向社会转嫁,其考虑的仅仅是自身的经济效益而非社会公众的环境利益。②公众方面观念的落后。受中国传统观念影响,公众在自己权益受到侵害以后,多数采取的是一种默默承受的态度,真正有意愿提出环境公益诉讼的人并不多,即使有一部分人愿意提起环境公益诉讼,在胜诉后更关心的也是自己的经济利益补偿问题,而很少去关心案件的后期执行情况。显然,这种私益主义或利己主义思想与目前我国环境公益诉讼“排除妨害”判决执行效果不理想有着一定的联系。③法院方面观念的原因。2012民事诉讼法出台前,部分法院克服了我国现行法律特别是程序法中有关环境公益诉讼立法缺位的困难,作出了对原告有利的判决。但多数判决过于死板,格式化情形较为突出,判决内容也不明确,在一定层面上给造成污染的企业留下了不执行的回旋余地。比如在具体执行时,企业可通过一次次给法院缴纳罚款作为自己继续排污的通行证;而法院也可能把这种做法视为一种地方财政创收的难得手段,从而难以去想怎样采取有效措施从根本上保障“排除妨害”判决得以更好执行这一问题。(2)立法者方面观念的原因。由于立法者担心赋予公众参与环境公益诉讼的权利会造成滥诉现象,因而国家层面的立法并未认可公众参与环境公益诉讼的权利,从而使得公众参与环境公益诉讼的权利面临国家层面的法律制度缺失的困境。总体而言,我国关于环境公益诉讼的相关立法依旧没有真正地建立和完善起来,使得我国环境公益诉讼仍面临着法律制度不完善的现实困境。无论是宪法还是实体法,对于环境权的保护非常笼统、简单,可操作性差。环境公益民事诉讼制度尽管在新民事诉讼法中有所规定,但把公民个人排除在环境公益民事诉讼原告资格范畴之外,使环境公益诉讼制度的推行缺乏应有的社会基础。再以我国行政诉讼法为例,我国行政诉讼法第2条对原告资格进行了限制,第2条第11款以及第12条第2款则对行政诉讼受案范围进行了限制,由此限制了环境公益行政诉讼在我国的生存。此外,对于环境公益诉讼判决的执行问题,相关法律制度特别是程序法制度也未给出可操作的具体规范。最后,我国法律制度也没有规定环境公益诉讼“排除妨害”判决得不到有效执行时的救济途径。如此,我国环境公益诉讼判决的执行难就可想而知。(3)实践难度的操作困境。环境公益诉讼的主要目的在于停止侵害、消除危险,因此人民法院在作出判决时,往往把排除妨害判决作为第一条写进判决书,然而难以达到理想效果。比如,中华环保联合会等诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂案,当地法院的一审判决就有关于被告立即停止向南明河排放污水,消除对南明河产生危害的内容。但随之而来的问题是,到底怎样执行这样的判决?作为一个得到行政许可的造纸厂,只要生产就会产生污水,判决的本意也并非要强制关闭造纸厂。因此,不难想象,在大多数情况下,企业在收到这样的判决后,基于客观上的执行困难和主观上的懈怠心理,仍会一如既往排放污水,遇到抽查就交罚款,如此周而复始,最终使得该环境公益诉讼“停止侵害”的判决难以得到真正的落实。
  概言之,重视环境案件裁决执行效果的追踪调查,会产生如下三个良好效果:一是威慑效果,即执行效果追踪调查使违法者真正承担不利法律后果,从而产生威慑力;二是经济效果,即执行效果追踪调查使违法者真正承担不利的经济后果,从而较好地维护社会公平竞争和环境正义的实现;三是行为效果,即执行效果追踪调查使社会公众逐渐形成守法文化氛围,做到自觉遵守法律,主动参与法律监督。
  第六、地方法院对公民个人环境公益诉讼权利的认可。从理论上讲,环境公益诉讼也可由公民个人提出。[11]在环境公益诉讼中,赋予公民个人原告资格是值得肯定的,其不仅可以弥补环境保护行政管理失灵,还可以弥补适格当事人不提起诉讼而导致的环境公益救济的落空,从而有助于实现我国环境的预防性保护。环境危害一旦产生,往往是长期破坏的结果,大多需要经过相当长的时间才会显现出来。并且,这种危害后果是相当复杂、难以治理、难以恢复的。即使能够治理恢复,所花费的时间和金钱等代价也相当高额,因此有必要通过环境公益诉讼,对可能会造成环境损害的危险进行排除,从而有效实现环境的预防性保护。
  由于诉讼成本原因,认可公民环境公益诉权一般不会造成滥讼现象的出现,同时我国正在逐步建立滥讼监督制度与代价付出机制,对滥讼行为有相当的约束力与威慑力。对于地方法院认可公民提起环境公益诉讼这一做法,应分两个阶段加以认识:(1)新民事诉讼法出台前的公民环境公益诉讼。新民事诉讼法出台前,我国法律没有明确规定公益诉讼,环境公益诉讼没有法律法规可资参照。为此,司法实践中更多的做法是参照当时相应的民事、行政、刑事诉讼法律规范来解决相关的环境纠纷案件。我国刑事诉讼法较为严格地限制了起诉资格,规定起诉人必须与侵权行为有直接利害关系。我国旧民事诉讼法第108条明确规定,提起诉讼的原告必须是与本案有直接利益关系的公民、法人和其他组织。这样的规定就排除了与案件无直接利害关系的当事人提起民事公益诉讼的可能性。但是,环境危害具有广泛性、间接性与潜伏性,有关法律法规使许多间接受害者不具有传统诉讼法中的起诉资格,从而无法提起诉讼,致使其遭受的损害无法得到有效救济。2005年,北京大学法学院师生对松花江水污染事件提起的公益诉讼被当地法院以主体不适格为由而未予受理就是一个明显的例子。(2)新民事诉讼法出台后的公民环境公益诉讼。随着部分地方法院的环保审判庭、环保法庭的建立,加上近年来环境公益诉讼案件的兴起,学界对公民个人能否作为环境公益诉讼的原告资格的争论一直不休。实践中,贵州、云南等省份的部分地方法院在这方面做了有益的尝试。比如,2012年9月26日,一起以公民个人为原告的环境公益民事诉讼案在贵州省清镇市人民法院环保法庭开庭审理。这是在全国范围内首次以公民个人为原告的环境公益诉讼案件。原告是经登记注册的民间环保组织委托授权的环保志愿者。清镇市人民法院环保法庭认为,对公益诉讼原告资格的认定是基于其作为环保志愿者,认

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