查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《时代法学》
论财政权配置:逻辑前提、现实透视与法治路径
【英文标题】 On the Allocation of Financial Power: Logical Premise, Realistic Perspective and Rule of Law
【作者】 李楠楠【作者单位】 中国财政科学研究院,北京物资学院法学院
【分类】 财税法
【中文关键词】 财政权;财政分权;议会财政权;地方财政自主权;财政法定
【英文关键词】 financial power; fiscal decentralization; parliamentary financial power; local financial autonomy; financial statutory
【文章编码】 1672-769X(2019)04-0083-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 83
【摘要】

随着财政权与行政权的逐渐分离,财政权的独立化趋势日益加强,同时,财政权的公权力属性日益显性化,由此构成财政权配置的逻辑前提。财政权的配置,关系到议会和政府间财政权力的分配,关系到中央与地方政府间财政关系的处理,更关系到公民权利与公共财政利益的最终实现。因此,采用纵横结合的双重维度构成的综合研究框架,对财政权配置的现实进行透视将更为系统和全面。从根本上讲,财政权配置仍然需要寻求法治路径的构建,即实现三对基本关系的平衡:人民与国家关系的平衡、人大与政府关系的平衡以及中央与地方关系的平衡。

【英文摘要】

With the gradual separation of fiscal power and administrative power, the trend of independence of fiscal power is increasingly strengthened. At the same time, the public power attribute of fiscal power is increasingly explicit, which constitutes the logical premise of the allocation of fiscal power. The allocation of fiscal power is related to the distribution of fiscal power between the parliament and the government, to the handling of fiscal relations between the central and local governments, and to the ultimate realization of civil rights and public financial interests. Therefore, the comprehensive research framework consisting of the dual dimensions of vertical and horizontal integration makes the perspective of the reality of fiscal power allocation more systematic and comprehensive. Fundamentally speaking, the allocation of fiscal power still needs to seek the construction of the rule of law, that is, to achieve a balance between the three basic relationships: the balance between the people and the state, the balance between the National People's Congress and the government, and the balance between the central and local relations.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270162    
  一、引言
  现代社会,财政权与行政权日益分离,财政权逐渐摆脱对行政权的依赖,独立性开始显现。同时,财政权本身的权力属性更加外化,它作为国家公权力的地位更加突出。事实上,财政权的独立是财政分权的前提,财政分权也就是财政权配置。近年来,关于财政权的配置问题,已经引起我国学者的重视。总结已有的研究成果可以发现,不同学者有不同的研究侧重,但是大多立足于单一维度的研究视角,比如,法学研究中,宪法学者多从横向维度解析人大与政府的财政权配置;财税法学者多从纵向维度关注中央与地方的财政分权。事实上,鉴于财政权配置问题本身的复杂性,笔者认为,需要在横向与纵向两个维度构成的互动网络中展开对财政权配置问题的研究。因此,本文即采用纵横结合的双重维度对当代中国财政权配置问题进行深入和立体研究,纵横结合的研究框架最大程度保证了研究的完整性与系统性,有利于对财政权配置问题有一个整体的理性认识。在此研究基础上,提出财政权配置的法治路径需要重点实现三对基本关系的平衡:即人民与国家关系的平衡,人大与政府关系的平衡以及中央与地方关系的平衡。
  二、财政权配置的逻辑前提:独立性显现与权力性突出
  长期以来,财政权被认为无非是实现行政权的手段,是行政权的附属物。现代社会,财政权与行政权的日益分离以及财政权本身独立价值的日益彰显,昭示着财政权是国家公权力的重要组成部分,财政权本身是一种相对独立的权力。财政权的以上特点构成财政权配置的逻辑前提。
  (一)财政权的独立性显现
  财政的职能是为国家机构运转提供所需资金,政府职能的实现有赖于相应的财政资金的使用,因此,财政行为(特别是财政支出行为)经常被认为依附于行政行为,被当作是行政行为的伴生物,不能作为独立的国家行为而存在。财政权作为财政行为权源的权力形式,更被看作是行政权固有的权力内涵,从而失去自己的独立性。事实上,此种观点的形成有其特定的历史背景。在政府主导型财政模式之下,政府行政权的需要是决定财政收入范围与财政支出方式与规模的基本依据,此时行政权与财政权始终结合在一起,行政权对财政权具有决定性作用。“但是,行政权对财政权的决定性不过是政府主导型财政的一厢情愿。事实上,财政权始终是先于行政权而独立存在的。”[1]这是因为,在国家财政收入方面,“征税的权力是事关毁灭的权力”,政府的一切权力无不来源于赋税;在国家财政支出方面,物质是行政权行使的基础,财政资金的安排对行政权行使效果的影响明显而直接。因此,财政权是行政权得以存在并顺利进行的物质基础,从根本上讲,财政权才是最为根本的权力。立宪主义对政府权力的制约,就首先体现为对政府征收赋税和使用赋税的限制[2],财政权由此也获得了独立的价值与特性。
  财政权与行政权的日渐分离与独立,成为近代社会以来最为重要的现象之一。财政行为完成了财政资金在不同领域和部门中配置比例的安排,是将来一定时期内、一定规模和数量的行政行为的前提,预示着国家对即将发生的行政行为的同意以及相应的资金支持。此时,财政权的行使成为具体行政行为获得其资金来源的合法基础,国家批准财政收入与财政支出,也就是等同于批准了相应的行政活动。因此,国家享有财政权是其参与国民财产分配、安排与配置,从而行使国家机关职权的前提,财政行为应当先于行政行为而存在。同时,随着凯恩斯主义的盛行,国家不再只作为“守夜人”,它开始对社会经济生活进行积极的干预和调节。具体表现为,一方面,财政权不再只是行政行为的物质基础,仅被用来满足国家资金的开销用度,财政政策逐渐成为国家调节经济生活的重要杠杆,还被赋予选择和制定经济政策的权能,诸如关注国家宏观经济发展形势;参与国民财富分配和进行国家消费行为,调节消费和投资总量,以此干预经济发展等。另一方面,国家借助金融政策与货币政策干预经济时,也需要投入大量资金,此举旨在通过国家财力的介入对国民财产资源配置进行合理引导,进而有效保障国民经济运行。此时如果缺乏资金支持,经济政策的实现效果必定遭受影响,相应的,国家财政资金的具体安排将直接决定国家干预经济的效果。因此,在国家经济调制权决定社会经济生活方向的背后,真正发挥作用的其实是财政资源的安排与用度,也就是财政权的行使。在此意义上,财政权得以摆脱行政权、经济调制权的羁绊,其独立化的趋势亦得以进一步加强。
  (二)财政权的权力性突出
  尽管财政权的独立价值逐渐显露,但是除了财政权的部分权能,如课税权之外,其他财政权,如收费权、发债权、管理权、支出权等权力属性却仍然具有隐蔽性。近代“夜警国家”,财政资金是行政权得以行使的必要前提,从这个角度看,财政权所起到的作用不过是为行政权行使提供资金,成为完全从属于行政权的权能,这种附属作用也就形成财政权的内部行政性格乃至外观上的“非权力的给付性格”[3]。财政权与公民权利之间更为行政权力这一屏障所隔绝。现代福利国家,在福利给付和宏观调控方面财政行为承担了更多的国家职能。通常认为,提供“给付权利”的行政给付具有授益性,同样,宏观调控因其行为的引导性和相对人的不确定性,对公民权利也不存在直接的强制关系。因此,财政权被认为不具备权力的要素和内涵,被排除在国家权力之外。正是因为财政权本身的隐蔽性,导致立法对其规制的忽视。除了税收立法体系之外,当前世界各国的财政立法中普遍难以找到对财政权的整体运行作出法律规范的做法,多是停留于对财政行为的技术性规定的层次上,由行政命令对其进行管理。
  根据权力的特性可知,权力具有支配、控制和影响他人的能力,是一种强制的力量[4]。因此,想对财政权的权力属性进行认定,就需要考察财政权与公民之间的权利义务关系,判定财政权能否对公民产生“支配、控制和影响”。通常来讲,国家提供公共产品和服务需要以公民财产让渡为代价,公民付出的这种代价是国家提供公共产品的必要成本。如果财政资金管理与支出有效率,公民所支付的税费与所享受的公共服务之间具有合理的等价关系,公民权利就会得到保障。反之,如果财政资金管理与支出行为失范,国家所课征的税收就会成为“无对价的强制性的财产侵夺”。可见,那种认为财政权“不直接与人民产生权利义务关系”的观点并不准确。财政权作为国家提供公共产品与服务的财源,其行使的合理性会对人民享受公共服务的水平以及人民基本权利的实现产生较大影响。
  特别是现代福利社会中,国家财政表现出更多的福利给付的职能。由于社会资源具有稀缺性,因此,国家福利给付请求权需要通过激烈的竞争来实现,导致不同主体对于财政支出的获得存在竞争关系,对于某一主体的财政给付即是对另一主体的财政侵益。此时,对社会福利给付的安排就可能对公民基本生活条件以及尊严维护等方面的权利产生直接影响,在财政支出安排不当的情况下,甚至会出现给付权利变为侵害权利的可能。财政权通过征税行为分配公民财产,再通过各项福利给付行为“劫富济贫”调节公民收入实现“实质正义的追求”,也是对公民财产权形成强制与支配的表现;与此同时,国家借助其在资金方面的权力对经济生活进行干预、对市场供需总量进行平衡、对市场失范行为进行规范等,也是对市场主体经济行为的强制性的表现。可见,国家财政行为对公民收入的重新分配和国民经济的整体调节,都是其对财产分配与资源配置现状的强制调整与矫正。也就是在此时,财政权的公权力属性进一步得到外化。
法宝

  三、财政权配置的现实透视:纵横结合的研究框架
  随着财政权的独立性与权力性的突显,财政权的重要地位愈发明显。财政权作为国家权力的核心,有关财政权的配置问题理应引起重视。财政权配置的现状如何,需要对其进行现实透视。纵横结合的双重维度可以构成一个比较立体的研究框架。
  (一)财政权配置:一个纵横结合的研究框架
  “财政权”一词,近年来在我国的财政理论与实践中使用频率较高,但是不同学者对财政权的内涵存在不同理解,导致目前学界还未形成统一、明确、权威的定义[5]。事实上,对于财政权内涵理解的分歧在于没有准确把握财政权的构成要素。财政权作为一种经济性权力,可以在宪法、行政法以及经济法层面作出相应的理解。具体来讲:在宪法层面,政府与纳税人之间的关系不是统治与被统治,而是一种特殊的等价交换,即纳税人缴纳税收是为了获得政府向其提供的公共产品,这也是“宪法契约论”的核心观点。也就是说,人民将自己的财政权利让渡给国家,国家就同时被赋予了财政权。宪法层面上,财政立宪是财政权正当性和合法性的唯一来源;在行政法层面上,财政权作为一种公权力,在财政关系中与财政义务形成权利义务关系。在财政法律关系中,国家是公权力的主体,具有优越性的地位,公民是义务主体,对国家表现出依赖和服从。因此,为防止政府财政权的滥用和对公民利益的维护,需要对财政权予以制约;而在经济法层面上,财政调控作为国家宏观调控的重要组成部分,是政府运用财政政策和手段对国民经济进行引导和调节。而财政政策作为财政宏观调控的重要手段,是财政在法律上的反映。财政权能够着眼国家经济发展态势,选择和制定经济政策,有针对性的作出抉择,从而调节国民经济和地区平衡发展[6]。
  应当明确,财政权可以从不同角度进行分类,这是财政分权得以进行的前提。现代国家往往对权力作横向划分和纵向划分,横向层面即分为立法权、行政权和司法权,纵向层面即分为中央权力和地方权力[7]。相应地,财政权作为国家权力的重要组成部分,其内涵也可参照国家权力的构成来理解,即财政权既包括指财政立法权、财政行政权、财政司法权,又包括中央财政权和地方财政权。因此,财政权的配置也可以从横向和纵向两个层面进行,纵横结合的研究框架可以最大程度的保证研究的科学性与完整性。
  财政权的横向配置。权力分立是财政权得以进行横向划分的基础,即代议机关行使财政立法权;行政机关行使财政行政权;司法机关行使财政纠纷裁判权。(1)财政立法权。作为国家立法权的重要组成部分,财政立法权是财政权体系中的最高权力。作为最基本的、原创性的权力,财政立法权主要包括财政法的初创权、修改权、解释权、废止权等。因为代议机关最能代表人民意志,由其行使财政立法权符合财政法定原则的要求。(2)财政行政权。作为执行立法机关决定的权力,财政行政权是最大量、最经常行使的财政权。财政行政权主要表现为财政管理的权力。但应注意,财政行政权只是接受委托对财政资金进行筹集、管理与使用,它本身并不能从中获取收益,否则就是对其服务公共财政利益宗旨的背离。因此,财政行政权并不包含财政收益权。(3)财政司法权。为防止实践中财政行政权的滥用对公民与国家的财政权益造成损害,必须有独立机关居中裁判,为私人利益与公共利益提供保障,财政司法权就起到权利的救济作用。目前,我国的财政司法权还处于缺失状态,相对来讲,政府财政权与人大财政权处于更为突出的地位。因此,关于财政权的横向配置,本文主要探讨政府财政权与人大财政权的配置问题。
  财政权的纵向配置。中央与地方的财政分权构成了财政权的纵向配置。中央与地方政府事权是财政权纵向划分的基本依据。而事权是指政府提供公共产品的职能,可分为中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权。根据公共财政理论,不同层次的公共产品应当由不同层级的政府提供,相对于中央政府来讲,地方政府更接近纳税人,对它所管辖范围内纳税人的公共需求更加了解充分和准确,由它提供公共产品也会更有效率。同时,公民可以通过“用手投票”的方式积极参与地方事务决策,当此种方式无效时,还可以选择“用脚投票”的方式,割断与政府的经济联系形成对政府的制约,便于地方民众能够有效选择符合本地区实际的公共产品[8]。可见,地方财政权有其存在的必要性,中央政府不应对国家财政权予以垄断,应赋予地方的一定财政权。
  (二)财政权横向配置透视:政府财政权的扩张与人大财政权的弱化
  财政权横向配置中,政府财政权与人大财政权原本应当处于互相制约的状态,但是如果这两种权力的实力对比悬殊,强势的一方则会聚集更多的权力,从而威胁到对方的地位。反思我国财政权横向配置的现实,可以发现,随着政府财政权的强势扩张,人大财政权已经呈现出弱化的状态。
  国家财政权体系中,人大财政权与司法财政权主要负责对政府财政权的运行进行规范、审查和监督。与政府财政权相比,两者均呈现出一定的被动因应性特点,因此,国家财政权的强弱通常表现为政府财政权的强弱。而在政府财政权内部,政府财政行政立法权、政府预算编制执行权和政府财政管理性监督权都是围绕政府财政收入征收权这个核心展开的。因此,国家财政权的基本状况主要取决于其政府的财政收入征收权配置及其运行的状况。然而,当前我国政府财政权的强势扩张已经超出了其应有的行使范围,人大财政权逐渐虚弱,这种情况在税收立法领域得到了集中体现。长期以来,我国财政领域的法律供给严重不足,财政立法大都是政府部门的规章和规范性文件,在现行有效的18个税种中,由全国人大或其常委会以法律形式规定的只有3个税种(个人所得税、企业所得税、车船税),其余15个税种均由国务院根据授权以“暂行条例”的形式规定,各实体税法的实施细则则主要由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定[9]。因此,我国税收立法体系的特点是“行政立法为主、人大立法为辅”,行政法规和部门规章构成了我国税收法律渊源的主体。事实上,我国税收立法体系的形成与全国人大及其常委会对国务院曾经进行的两次立法授权有直接关系[10]。目前,虽然“1984年授权决定”已被废止,但是“1985年授权决定”仍在发挥法律效力,是现行15个税收“暂行条例”的法律依据。但是由于该授权决定存在的诸如“空白授权”“无期限授权”以及“转授权”等诸多问题,一直遭受社会各界的诟病[11]。可见,政府主导税收立法难以保证税收立法的民主性和法定性。
  事实上,征税权是一个国家固有的、根本性的政治经济权力,也是最典型意义上的财政权。因为“征税的权力是事关毁灭的权力”,税收这个领域,政府政策专断的趋势要比其他领域更为凸现,因此,在政府的所有权力当中,征税权是最容易被滥用的权力。鉴于征税权本身与人民利益的直接相关性,税收法律主义要求税收立法权应当掌握在人民或代议机关手中,在我国就是掌握在全国人民代表大会手中。但是我国财政实践中却长期由行政机关主导税收立法,越权行使原本属于立法机关的税收立法权,导致人大的税收立法权旁落。正如布坎南所说:“随着政府规模的扩大,决策权日益从选举产生的立法者手中转移到非经选举的官僚手中。”[12]税收立法权与税收行政权边界模糊的现状,为政府征税权对公民财产权的侵害创造了空间,使得政府财政行政权发挥突出作用成为常态。与此同时,也暴露出当前我国税收立法的科学性、规范性与民主性缺失的弊端。另外,财政立法领域中政府财政权扩张与人大财政权虚化的现实,反映出税收法定原则在我国还未得到真正落实。虽然2015年新《立法法》的出台以及《税收征收管理法》第3条的规定,被税法学者认为是税收法定原则在法律层面得到了确立,但是事实上税收法定原则在财政税收实践中并未真正得到尊重和执行。这是因为,税收法定原则还未上升到宪法层面,仅靠基本法律无法有效指导税收法律实践,难免导致税收法律供给不足、法律法规操作性不强、执行不严等问题。以上政府财政权与人大财政权实力对比悬殊的现实,反映出人大财政权无法对政府财政权形成有效监督和制约,在对政府财政权进行控制的同时,人大财政权本身的强化实则更为迫切和必需。
  (三)财政权纵向配置透视:中央与地方财政分权的理想与现实
  财政权的纵向配置,也就是中央与地方之间的财政分权。近年来,我国学者对地方财政自主权的关注度明显增多,相关的研究成果可谓丰富。但是应当注意,赋予我国地方财政自主权目前似乎还只是学者们的一个理想愿景,财政实践中地方的自主权常常受到各种限制和约束。这是因为,地方财政自主权还不是法律上的规范概念,只能看作是对地方财政现实效果的描述,即地方财政自主权不是法定权力,而是事实权力[13]。正如有学者指出的,“中国地方财政自主权的生长、发育一直都是沿着注重财政分权改革事实上的‘实效性’而忽略规范上的‘合法(宪)性’的发展路径。”[14]
  我国财政管理体制的演变历程,体现出鲜明的中央集权的制度特点与路径依赖[15]。总体上,财政管理体制的建立与运行,中央政府始终牢牢掌握着中央和地方财政关系的主导权,相应地,财政资源的调配与规则的制定无不由中央控制。但是,我国这种行政主导的央地之间的财政分权,充其量只是中央政府审时度势下所作出的阶段性的政策调整,在法治与规范缺位前提下只能表现为“集权”与“放权”的无谓循环。随着我国市场化进程的加快,这种高度集权的财政管理体制,为了与市场经济和法治精神的要求相适应,似乎也出现过松动的迹象,特别是分税制改革建立了央地各自相对独立的税收收入体系,有效了调动了两个积极性。然而,旨在提高“两个比重”、增强中央的宏观调控能力的分税制,使得改革的利益成果自然逐

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买爬数据可耻;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1270162      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多