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【期刊名称】 《时代法学》
钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议
【英文标题】 Current Situation, Problems and Countermeasure Suggestion on the Piloting Work of System Reform for Qianjiangyuan National Park
【作者】 陈真亮诸瑞琦
【作者单位】 浙江农林大学文法学院浙江农林大学文法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 钱江源国家公园;体制改革;自然资源保护;生态保护法
【英文关键词】 Qianjiangyuan; institutional reform; conservation of natural resources; ecological protecttal law
【文章编码】 1672-769X(2019)04-0041-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 41
【摘要】

自钱江源国家公园体制试点获国家发改委批复并实践探索至今,其相关体制机制得到了进一步建立健全,但是仍然存在法规范依据位阶低、管理体制碎片化、集体林比重难降低、跨省区域管理合作机制推进难、缺乏成熟规范的特许经营和协议保护制度等深层次问题。应当借鉴国内其他试点以及域外经验,及时出台浙江省省级国家公园保护条例、完善保护与管理体制、统一职权到一个管理机构、构建多元化资金投入机制等措施,促进钱江源国家公园体制试点的深入并对接国家公园体制总体方案的要求,构建法治化的国家公园治理体系,形成可复制可推广的浙江模式与经验。

【英文摘要】

Since the Qianjiangyuan National Park System was approved by the National Development and Reform Commission and explored in practice, its relevant institutional mechanisms have been further established and improved. However, there are still deep problems such as the low level of legal norms, fragmentation of management systems, difficulty in reducing the proportion of collective forests, difficulties in promoting cooperation mechanisms for regional management across provinces, and lack of mature norms for franchising and agreement protection systems. Through the investigation of other domestic trials and the reasonable study of overseas experience, it is proposed to issue provincial regulations on the protection of national parks in Zhejiang Province, improve the protection and management system, unify its functions and powers into a management agency, and establish a diversified funding mechanism. Promote the qianjiangyuan national park system to bridge the requirements of the overall plan of the national park system, build a law-based national park governance system, and form a model and experience of Zhejiang that can be replicated and promoted.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270163    
  
  国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。与一般的自然保护地相比,国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性,生态系统更完整,其保护更严格,管理层级更高。各试点在管理体制机制设计、规划方案制定、生态保护制度、资源监测评价、技术标准建立、政策支持保障、法制体系建设、人员队伍培训、生态文化普及等方面进行了积极探索。但随着各地试点工作的推进,一些体制性或机制性的深层次问题也逐渐凸显。
  一、国家公园体制试点的历史发展概况
  (一)从国家公园到国家公园体制改革
  2006年,云南省基于国家公园建设的新型保护地模式的理念建立的普达措国家公园,以“特许经营、社区共荣”为原则[1],体现了在早期的国家公园建设中,政府就注重国家公园特许经营与原住民“惠益分享”。2013年,我国的国家公园跨入一个新阶段,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立国家公园体制”。2015年,国务院批准《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》,发改委连同13个部门印发了《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》),至此国家公园建设工作全面铺开[2]。国家公园的体制改革旨在将相关管理工作或权限集中或统一到一个部门中,破解在布局不合理、多头管理、交叉重叠、产权不清等方面的问题。
  目前,全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等国家公园试点,涉及吉林、黑龙江、青海、陕西、四川、甘肃、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12个省(市),面积超过20万平方公里。在开展国家公园体制试点的省份中,共有四个省颁布了地方条例,具体如下:《云南省国家公园管理条例》(2016年1月1日起施行)、《三江源国家公园条例》(2017年8月1日起施行)、《武夷山国家公园条例(试行)》(2018年3月1日起施行)、《神农架国家公园保护条例》(2018年5月1日起施行)。
  (二)国家公园体制改革试点缺乏国家基本法保障
  由于我国国家公园体制改革仍然处于试点阶段,从国家公园的立法层级上看,立法层级有高有低,大部分属于省级人大立法。从时间上看,云南省的国家公园立法走在前列,主要在2017年《建立国家公园体制总体方案》出台之后,十个国家公园试点逐渐制定了各自的地方条例。从国家公园所涵盖的自然保护地来看,除了云南普达措之外,国家公园试点区原来都有设立相应自然保护区。从立法内容来看,与当地原有的“自然保护/管理立法”作对比,如《湖北省神农架自然资源保护条例》(已失效)、《江西武夷山自然保护区条例》。新的国家公园立法将旧的立法内容涵盖入内。
  2018年国家机构改革并组建林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,在体制机制上进一步促进“九龙治水”问题的解决。如今国家公园体制改革的基本框架已经筑就,成为我国生态文明体制改革进展最快、成绩最显著的领域之一。
  然而,到目前为止我国还没有一部国家层面的国家公园基本法。为解决国家公园保护、管理工作展开无直接对应法规的问题,其他各试点基本都希望出台针对其试点本身的法令,学界也给予相关立法极高的关注度。在中国知网中以“钱江源国家公园”为主题进行知识元搜索,观察其研究方向的学科分布,可以发现主要研究领域集中在建筑科学与工程、环境科学与资源利用、林业、旅游四大方面,共同占75.01%,其他研究方向也主要是关于经济学方向,与总体的国家公园研究的学科分布相类似,都存在法学方向的研究过于薄弱的问题。在法学学科分类下以“国家公园”为主题进行检索,共有299条文献,以“钱江源国家公园”为主题进行检索则无结果。

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  二、钱江源国家公园体制试点进展情况
  (一)近五年来钱江源国家公园体制试点的规范保障
  钱江源国家公园是当前全国10处国家公园体制试点之一。钱江源国家公园自2014年进入试点筹备以来已逾4年有余,为清晰地展现近年来钱江源国家公园体制试点开展已经进行的工作,以下是对2014年至2019年钱江源国家公园有关的事件以及政策文件的列示。

┌─────┬──────────────────────────────┐
│时间进度 │重要事件或政策文件                     │
├─────┼──────────────────────────────┤
│2014年  │我省正式启动钱江源国家公园体制试点的申报与创建工作。    │
├─────┼──────────────────────────────┤
│2015年  │国务院13个部委联合下发《关于建立国家公园体制试点方案的通知》│
│     │,确定我省为开展建立国家公园体制试点9个省(市)之一。     │
├─────┼──────────────────────────────┤
│2016年  │《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》获国家发改委批复。 │
├─────┼──────────────────────────────┤
│2017年  │省编办批复设立中共钱江源国家公园工作委员会、钱江源国家公园管│
│     │理委员会,多头管理现象逐步得到改善。            │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │钱江源国家公园生态资源保护中心成立。            │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │常务副省长冯飞主持召开钱江源国家公园体制试点专题协调会。  │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》获省发改委批│
│     │复。                            │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │省人大启动《钱江源国家公园管理条例》立法起草工作。     │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │钱江源国家公园管理委员会承办世界自然保护联盟(IUCN)亚洲区会员│
│     │委员会2017年度会议。                    │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │钱江源国家公园体制试点工作联席会议在开化县召开。      │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │钱江源国家公园科普馆项目开工。               │
├─────┼──────────────────────────────┤
│2018年  │开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布《钱江源国家公园体│
│     │制试点区山水林田河管理办法》《钱江源国家公园分区管理办法》《│
│     │钱江源国家公园生态巡护员管理办法》等。           │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布《钱江源国家公园标│
│     │准体系》《钱江源国家公园体制试点林地地役权改革方案》《钱江源│
│     │国家公园“清源”一号行动实施方案》《钱江源国家公园标识标牌专│
│     │项行动实施方案》《钱江源国家公园生态资源保护中心工作规则》等│
│     │。                             │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │衢州市委七届四次全会确定将钱江源国家公园体制作为系列攻坚任务│
│     │之一。                           │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │钱江源国家公园办法草案开始起草。              │
└─────┴──────────────────────────────┘

  (二)钱江源国家公园体制试点的独特探索与实践
  钱江源国家公园位于浙江省衢州市开化县,是《总体方案》中长三角地区唯一一个国家公园试点,也是我国一个十分重要的物种多样性保护带,原住民集体权属占比为80%。钱江源国家公园在原有的古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区等基础上,借助国家公园体制改革的契机,将生态保护、景观整理提升到一个整体性、系统性的层次。在国内的十个试点中,钱江源国家公园又处于东南部人口较密集区、东部经济较发达区域、国家公园内集体林占比较高等特殊之处。因此钱江源国家公园的管理经验、立法模式以及对园区内一些特殊问题的处理方式,也将会给其他拥有同样特色的地区自然保护地工作开展提供有益经验。为使钱江源国家公园的保护以及管理工作能够顺利展开,《钱江源国家公园办法》已经在酝酿起草过程中。
  自钱江源国家公园获得批复后,在制度规范层面上,钱江源国家公园起草出台《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》。同时,《国家公园体制试点区试点实施方案》提出“使园内特许经营项目明确”的目标;在管理体制上,钱江源国家公园不断对园内的各个部门进行改革,逐渐解决园内管理碎片化的问题,还积极探索跨省的区域管理合作,并于2018年11月完成了自然资源权属确权登记工作。在原住民问题上,提出了先完成原住民搬迁,并在国家公园附近建立原住民特色小镇建立的意见,同时,钱江源国家公园积极探索地役权建设,合理征收园内占比达80%的集体林[3]。
  总之,自2016年6月获国家发改委正式批复后两年来,钱江源国家公园机制进一步健全、管理机构逐渐运行、总体规划获批实施、财政得到初步保障、自然资源确权登记有序推进、积极探索跨省合作、生态环境监测实现全覆盖、科研科普不断推进等,体现了“夯实基础、补齐短板、开拓创新”的试点特色,初步实现了全省一盘棋、管理一个头、资源一本账、管护一把尺、监测一张网、宣教一扇窗。
  三、钱江源国家公园体制试点存在的问题
  在取得上述工作成绩的同时,钱江源国家公园体制试点工作和《总体方案》的要求还有些差距,有的甚至有些出入。主要的问题阐述如下:
  (一)法规范依据位阶低、碎片化,难以形成法治化治理体系
  一是法规范依据位阶低,法治化程度低。钱江源国家公园包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等。总体来看,目前钱江源国家公园的设立、规划、资源保护与管理依据,仍停留在《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》等法规和规章层面。特别是《自然保护区条例》中的一些约束性或限制性规定已经难以适应现实需求,反而会对在国家公园试点区内系统整合各类保护地管理体制造成一定程度的掣肘[4]。此外,国家发改委和省发改委分别批复的《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》以及开化县和钱江源国家公园管委会层面出台的相关办法,也都属于效力位阶比较低的政策性或规范性文件。
  二是碎片化的“一园多法”现象。截止2018年7月,共出台县本级制度6个,完成征求意见的制度2个,正在草拟的4个。此外,《开化国家公园建设管理保护条例》已被列入衢州市人大前期调研项目。加上之前已经发布的实施方案和总体规划,以及古田山国家级自然保护区管理局、钱江源国家级森林公园管委会、钱江源省级风景名胜区管委会等三个管理机构之前发布的政策或规范性文件,钱江源国家公园的有关法规范依据实际上出现了重叠化、碎片化甚至相互冲突的“一园多法”现象,这极易造成“纵横交错”的法的适用难问题。在保护地体制语境下,分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛,以及管理体制的不统一,既不利于统一政策的贯彻落实,也不利于生态生境的保护与利用[5]。再者,省人大《钱江源国家公园管理条例》立法起草工作目前已经搁置,也在一定程度上影响了钱江源国家公园法治化治理体系的一体化。对此,《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016—2025)》也提出要制定《钱江源国家公园体制试点区管理条例》。
  (二)管理体制碎片化,暂不符合国家方案的要求
  一是管理机构级别低,难以处理复杂的自然资源产权利益关系以及管理冲突问题。钱江源国家公园工作委员会、管委会目前属于衢州市委市政府的派出机构(正处级),机构级别低,不符合《总体方案》里的“省级政府垂直管理”的要求,也没有完成《省发改委关于省政府领导批示办理单(家军2016第490号)的办理意见》(浙发改函[2016]185号)里的省政府垂管机构组建要求。目前这种所谓的“区政合一、合署办公”模式更多是宣示性与名义上的意味。换言之,一个“正处级”的钱江源国家公园管委会确实难以处理错综复杂的自然资源产权、利益关系以及部门间的博弈关系。目前的管理目标和管理机构职能、权限存在不少偏差,需要省人大专门立法或省政府牵头予以解决。
  二是钱江源国家公园管委会缺少专门的政策法规科室,执法派驻工作未到位,难以实现真正的、独立的综合执法。实际工作中,钱江源国家公园至少涉及林业、环保、国土、水利、旅游、文化等10余个管理部门,相关的生态环境、自然资源等执法权仍分散于各个部门,没有真正整合到或

  ······

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