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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
民事检察制度的体系化革新
【作者】 韩静茹【作者单位】 北京大学
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 民事检察监督;检察建议;公益诉讼;执行监督;民事诉讼法修改
【文章编码】 1004-9428(2013)03-0063-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 63
【摘要】

新民事诉讼法对民事检察制度进行了一系列重大修订,这对检察工作既是机遇亦是挑战。检察机关应当理性把握民事检察监督原则的作用界域,积极探索利用民事公诉权维护公益的科学路径,充分发挥检察建议的独特功能,严格遵守检察权介入民事执行领域的前置条件,正确运用调查核实权等检察权行使的保障性机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175735    
  
  2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,从基本原则、基本制度、具体制度、各类诉讼程序乃至非讼程序等诸多方面对《民事诉讼法》进行了全面修正,有关民事检察领域的修改和发展更可谓特点显著。首先,新民诉法将民事检察监督的范围由原来的“民事审判活动”延伸为“民事诉讼”。其次,从民事检察权的权能类型来看,新民诉法将原来以抗诉为唯一实现方式的“一元化”权能格局扩充为由抗诉与检察建议共同构成的审判监督权、民事公诉权及执行监督权“三位一体”的权能格局。再次,新民诉法确立了人民检察院的调查核实权,细化了当事人申请检察建议或抗诉的三类情形,并明确了对申请的审查期限和次数限制。
  应当说,上述纵向与横向双重维度的制度推进和优化,对我国民事检察制度的体系化革新具有里程碑式的意义。但更值得深入思考并积极回应的是:规范层面上的制度修正将给民事检察工作提出何种挑战?如何准确把握各类检察权能、尤其是那些新增职能的界限和行使方式,并保障其与检察权的本质属性及民事程序的基本原理相契合?如何在保障审判监督权、执行监督权、民事公诉权三者内外部关系协调的基础上,进一步优化检察权、诉权、审判权相互之间的关系?以这一系列问题为逻辑线索,笔者以几项新增的检察权能为切入点,考察其对我国民事检察工作所提出的挑战,并探寻有效应对的可能路径,以期对我国民事检察制度的进一步完善有所裨益。
  一、民事检察制度革新之挑战揭示
  (一)基本原则的更新与权力界域的判定
  民事检察监督一直是我国民事诉讼基本原则体系的一员。新民诉法将其作用范围由原来的“民事审判活动”扩展至“民事诉讼”全程,即新《民事诉讼法》第14条明确规定,“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”首先,从文义上看,这一修改对民事检察监督的范围、客体以及被监督者均会产生影响,并引起如下问题:被监督者是否不再限于法院,还可能包括诉讼当事人或相关的案外人?检察监督的权能是否开始从以公权制约为导向转为以社会公共管理为导向?其次,从条文体系上看,新民诉法在检察监督原则之前即第13条第1款增设了民事诉讼诚实信用这一基本原则,并在第十章“对妨害民事诉讼的强制措施”部分用第112条和第113条设立了对恶意诉讼、恶意调解等行为的规制机制。这进一步加重了上述疑问:用“诉讼”替换“审判”是否意味着检察机关将不仅针对法院的审判行为进行监督,同时还负有对诉讼当事人、其他诉讼参与人甚至案外人有违诚信原则的行为进行监督的职责,并成为协助法院遏制恶意诉讼现象频发的司法秩序“卫士”?
  基本原则是设立具体制度和规则时具有指导意义的方向标。因此,能否准确把握第14条所称的“民事诉讼”之内涵和外延并对上述疑问给予理论回应,将直接影响民事检察工作新方针的确定及具体工作的开展。其实,这些问题均源于我国对民事检察权的理论基础、正当性来源和价值目标之认识的缺失或错位。在混同了法律监督权在宪法与民事程序法领域之不同内涵的情况下,立法自然会误将审判监督权、民事公诉权以及秩序维护协助权三者划等号。诚然,检察机关作为国家法律监督机关的地位来源于《宪法》第129条的授权,但不同于根本法语境下以社会管理和整体秩序维护为总体价值目标的立法理念,当法律监督被具体化到民事诉讼领域时,其在保留该类权力之本质要素的同时势必会因所调整的法律关系之特性而有所缩限或侧重:民事诉讼是以平等主体间的民事法律纠纷为处理对象的公力救济机制,与实体法中的意思自治原则相对应的当事人处分原则是其核心理念,在“诉权一审判权”这一制衡结构体系下,其他公权力主体均无权介入当事人行使诉权的过程。因此,检察权对民事诉讼领域的介入,只能以对审判权行使之合法性的监督即“公权制约型监督”作为其正当性基础。质言之,那种将全部诉讼参与人、相关案外人纳入被监督主体范畴的观点,未能准确区分宪法层面以社会管理为价值目标的“守法监督”与民事程序法层面以维护司法权行使之公正性为目标的公权制约型监督二者间的差异,[1]这种认识错位很可能会误导未来民事检察工作的总体定位及核心职责的明晰。退一步说,即使抛开这种泛化认识对基本原理的悖反不谈,将民事检察监督权的作用范围扩展至民事诉讼全过程和全部诉讼主体及相关案外人,可能使检察机关因为监督能力的局限而无法切实履行监督职责,更可能因为检察机关这一全能第四方的强势介入而摧毁民事程序的立命之本。北大法宝
  (二)公益诉讼的确立与检察权能的定位
  新《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定标志着我国民事公益诉讼制度的确立,同时也是对社会和司法实践需求的认可性回应。近年来很多地方的检察机关已经通过出台规范性文件的方式“试水”公益诉讼,并取得了一定的成效,[2]该条规定无疑为今后各检察机关名正言顺地开展公益诉讼提供了法律依据。然而,该条规定远不足以作为检察机关行使民事起诉权的正当性基础和行为指引。
  首先,对于第55条中所称的“法律规定的机关”是否必然包含检察机关,不仅理论界存在不同观点,即使是立法参与者也存有分歧。[3]相较于审判监督这一检察机关的传统权能,民事起诉权属于与私益诉权相并列的一种较为特殊的诉权类型。这两类权能在本质属性方面的差异,决定了检察监督原则并不是检察机关以原告身份参加民事公益诉讼的原则性依据,因此其最终能否真正成为适格原告还有待相关法律的明确授权。其次,与私益纠纷中的诉权行使原理相一致,检察机关能否真正发挥其在维护国家和社会公共利益方面的预设功能,与相关实体和程序规则的配置状况密切相关。在当前情况下,检察机关行使该项新权能的可操作性较低。究竟何谓“社会公共利益”、具体适用于哪些案件类型、如何安排检察机关的诉讼权利与义务、审判权的行使方式有何特殊之处、证据制度和规则应如何配置……这一系列尚未明晰的关键问题均可能在一段时间内给检察机关提起民事诉讼带来障碍。此外,在制度内部关系协调方面,民事起诉权与检察机关的支持起诉权以及督促起诉机制之间的关系也有待细化,从现有规定来看,我们仍无法确定支持起诉或督促起诉是否属于检察机关提起民事诉讼的前置性程序。
  (三)检察建议的确定与监督路径的衔接
  除了对民事检察权的权能类型进行拓展外,新民诉法在审判监督权内部也进行了多元化更新,通过增设检察建议制度修正了原先以抗诉作为监督权行使之唯一路径的单一僵硬规定,进而为多元化检察监督格局的构建奠定了基础。从立法背景来看,这一修订实际上是对运行效果较好的“自生自发型”实务尝[4]的认可。因为司法过程“并非独白,而是对话和交流”,[5]检察建议所具有的非讼性、协商性、柔性等特征,能够在相当程度上弥补抗诉这一诉讼性、对抗性、刚性的监督机制之固有局限。[6]而从制度的实效性和关联性来看,检察建议作为一种同级监督机制,可以在一定程度上消减抗诉这一“上抗下”的监督模式所导致的检察监督资源配置不均衡的问题。
  然而新民诉法却没有为检察建议这一监督方式的行使确定必要的条件和程序。首先,从实体规则方面来看,新民诉法并未明确检察建议的适用条件、适用范围、具体情形等内容,这极可能导致不同地方的检察机关针对同样的情形却采取不同的监督方式,有违监督权行使的统一性、平等性和可预测性。其次,从程序规则方面来看,新民诉法也未规定检察建议的提出方式、载体形式、具体内容、文书类型乃至法律效力等要素。这不仅会使新制度的实施效果大打折扣,更可能因为程序性控制要素的缺位而导致实践的混乱甚至冲突。此外,从各类具体制度的边界划分来看,“多元”的基本前提是每一“元”在本质属性、主要功能、作用场域等方面均能满足确定性和相对独立性的要求,而目前由于民诉法尚未对抗诉和检察建议各自的适用情形进行分类建构,使得二者的互相关系和适用顺位模糊不清;再加上衔接机制的空缺,很可能导致这两类监督方式在实践中难以通过优势互补实现制度预期功能的最大化。
  (四)执行检察监督的确立与检察权能的扩张
  “执行难”和“执行乱”是我国民事司法改革过程中的持久性难题。虽然立法者在2007年局部修订民诉法时曾将其作为主要攻克对象,但时至今日这一难题仍未得到有效化解。新民诉法在执行程序的一般规定部分确立了民事执行检察监督制度,肯定了检察机关对民事执行活动实行法律监督的权力。应当说,在目前有关执行程序的单独立法无法做到与民诉法同步出台的过渡时期,该项制度的新设具有相当的必要性和实用性。[7]但由于立法同样采用了单条规定的模式且内容十分概括和抽象,因此该制度在实践中能否真正发挥立法者的预期功效,在相当程度上取决于检察机关和执行主体能否正确解读新条文的本质内涵。
  首先,从执行检察监督制度的核心功能定位来看,我们需要思考其究竟是意在解决由被执行人及案外人不诚信行为所酿成的“执行难”问题,还是要用于规制因违法执行行为而造成的“执行乱”状况?由此问题引发的争议实际上同样源于对检察权之正当性基础和应然使命的认识不足或偏误。[8]诚然,造成执行领域之现实困境的主要原因在于“执行难”,但对此问题的规制并不属于检察权之核心职责的覆盖范围。如前所述,民事程序法意义上的法律监督以公权制约为其正当性来源,因此其在执行领域履行法定职责的应然路径是对执行裁决权和执行实施权的行使是否合法予以监督,而对被执行主体及利害关系人之行为的规制显然不属于公权制约的范畴。其次,从制度自身的完善和自洽来看,目前这一笼统性的规定可能给检察机关的执行监督工作造成诸多困惑和障碍。一方面,制度自身尚缺乏许多必备性要素,如监督对象、监督权启动方式、监督具体手段和相应的法律效果等都未明确;另一方面,执行当事人的执行救济权、法院对执行活动的内部监督机制、检察机关的执行监督权三者相互间的作用界限、适用条件及顺位关系等均有待厘清。
  (五)保障性制度的配置与调查核实权的运用
  本次民诉法修订还关注了检察权行使的保障性机制,第210条规定检察机关为履行法律监督职责享有调查核实权。从应然层面来看,无论是提出检察建议还是提起抗诉都需要以相应的证据作为相关事由的论证依据,因此,对法官形成原裁判的事实基础、具体依据和其他有关信息予以把握是检察监督权切实行使的必然前提。从权力配置的正当性来看,审判监督权的规制对象是公权力主体及其职权行为,那么为满足监督需要而开展的调查核实活动自然应将审判机关及其工作人员作为主要对象。从权力行使的必要性与有效性来看,通常有助于检察机关了解案件情况、判定是否满足提出抗诉或检察建议之法定条件的材料和信息大多在法院的掌控之下,因此真正需要通过立法予以保障的应当是检察机关对法院的调查核实权及法院的配合协助义务。从权力行使与私权自治的关系来看,如若允许检察机关以公权主体的身份介人当事人、案外人等私权主体的自治领域,则不仅要遵循法定原则,亦须恪守比例原则和适度原则,而这些原则的切实贯彻皆有赖于对权力行使条件及程序的精细设计。因此,检察机关调查核实权应当主要针对法院及审判人员的活动,并需要遵照严格设定的控制程序。
  然而奇怪的是,第210条规定的具体内容却恰与上述原理相反。首先,其将调查核实权的行使对象锁定为“当事人或案外人”,对调阅法院案卷材料、询问审判人员等检察机关应有的权力却只字未提。其次,在权力行使的条件和程序上,立法只是将检察机关对私权主体实施调查核实手段的实体条件宽泛地设定为“提出检察建议或者抗诉的需要”,对于调查的主体、事项、方式、时间、具体内容等程序性要素均未提及。再次,对于调查核实权究竟是一般性调查权还是强制性调查权、当事人或案外人是否负有必须接受调查并如实回答的协助义务、调查核实后获取的证据效力如何、在用途方面有无限制、是否适用非法证据排除规则等一系列问题,新民诉法均未作出规定。可以说,这些尚待进一步澄清和明确的问题,必将给检察机关调查核实权的行使造成一定的障碍。
  二、民事检察制度革新之挑战应对
  上文分别从基本原则、权能形态、具体制度三个纵向层面,对民事检察监督原则、民事起诉权、执行检察监督权、检察建议制度以及保障性制度五个横向“修正点”或“新增点”进行了剖析,初步揭示了新民诉法的相关规定对民事检察工作可能带来的影响和挑战。在此基础上,下文将尝试从理念、规范和实务三个维度来思考有效处理现有问题、妥善回应上述挑战的可能路径。
  (一)公权制约:民事检察权的理性定位
  作为民事检察权的主要权能类型,审判监督权、执行监督权、支持起诉权以及民事起诉权虽然各自具备相对独立的制度属性、核心功能和具体程序规则,但却分享着一些本源性的理论基础。因此,我们在行使各类检察权能、运行各种具体制度的过程中,需要以他们共同的理论基础为上位指引。质言之,对民事检察权之应然角色的不同定位,将直接决

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