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【期刊名称】 《河南警察学院学报》
试论推进城乡警务一体化建设的着力点
【英文标题】 Focus on the Integration of Urban and Rural Police Affairs
【作者】 刘锦涛【作者单位】 贵州警察学院治安系
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 城乡警务一体化;政策引导;乡村秩序;治理场域;创新驱动
【英文关键词】 urban-rural police integration; policy guidance; rural order; governance field; innovation-driven
【文章编码】 1008-2433(2019)05-0103-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 103
【摘要】

推进城乡警务一体化建设,补好农村警务这块“短板”,既是落实城乡一体化建设与实施乡村振兴战略的应然要求,也是公安机关加强基层治安治理,推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要路径。推进之道有五,其一是强化主体责任,全面落实“城乡融合发展”理念;其二是加强“村寨文化”建设,重建乡村秩序和制度;其三是培植“共建共治共享”的治安意识,构建良性的治理场域;其四是加强政策引导,补齐农村警务建设滞后的短板;其五是实施创新驱动发展,构建数据驱动型的农村警务模式。

【英文摘要】

Promoting the integration of urban and rural police and making up for the shortcomings of rural police are not only the necessary requirements for the urban and rural integration and the strategy of rural revitalization, but also the inevitable path for public security organs to strengthen the public security manage mentat the preliminary level and promote the modernization of rural governance system and governance capacity. There are five ways: firstly, to strengthen the main responsibility through fully implementing the concept of "integrated urban-rural development"; secondly, to strengthen the "village culture" construction in order to rebuild rural order and system; thirdly, to cultivate the public security awareness of "shared construction, governance and benefits" so as to build the benign governance field; fourthly, to enhance policy guidance to fill the weakness of rural police; fifthly, to apply innovation in building a data-driven rural police model.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279157    
  
  

自党的十六大伊始,我国即提出了城乡统筹发展方略,扫除城乡二元体制。但在传统城乡“二元警务”治理结构下,“公安机关往往把主要精力、警力都投放到城市,在一定程度上忽视了农村的警戒设防,导致农村派出所基层工作总体上薄弱”{1},现代农村秩序维持危机已经显现,农村治安治理图景比以往任何时候都要复杂。如何在实施乡村振兴战略背景下,推进城乡警务一体化建设进程,实现城乡警务融合发展,改善国家权力末梢的农村治安治理状况便显得迫在眉睫。

一、强化主体责任,全面落实“城乡融合发展”理念

在我国政治体制背景下,党委政府主导是城乡警务良性发展的重要保证,是确保城乡警务一体化建设取得实质性进展的强大支撑。关于党委政府的重要主导作用,小平同志曾有这样的论断,他称“从根本上说,没有党的领导,就没有现在中国的一切……没有党的领导,就没有一条正确的政治路线;没有党的领导,就没有安定团结的政治局面;没有党的领导,艰苦创业的精神就提倡不起来;没有党的领导,真正又红又专、特别是有专业知识和专业能力的队伍也建立不起来。这样,社会主义四个现代化建设、祖国的统一、反对霸权主义的斗争,也就没有一个力量能够领导进行。这是谁也无法否认的客观事实”{2}。城乡警务一体化建设不只是公安部门的事情,而且还是各级党政“公共安全服务”供给能力的体现。

事实上,“安全”不仅是人类发展的永恒主题,也是一个国家一个政府务必为其国民“供给”的基本需要。从社会变迁与警务演进角度而言,城乡警务一体化建设是适应城乡一体化发展趋向的历史必然,其目的是构建城乡警务均衡样态或实现城乡警务融合发展。但从公共安全服务视角来看,城乡警务一体化建设就是国家与政府为国民“供给”安全产品的重要路径。因此,各级党委政府务必在城乡一体化建设中承担主体责任,将城乡警务一体化建设纳入衡量一个地方经济社会发展的重要指标,考核地方党政领导的重要工作实绩,与乡村振兴战略实施同规划、同部署、同达标,要对城乡警务一体化建设相关责任主体施行培训和教育,明确职责和任务,强化思想和认识层面的统一性。特别是要按照公安部部长赵克志在全国公安局长会议上提出的“做好新时代公安工作,必须牢牢把握‘两个坚持’,即坚持党对公安工作的绝对领导,坚持以人民为中心的发展思想”{3}的要求,充分发挥基层党组织领导核心作用与基层政府主导作用,在全面落实“城乡融合发展”理念的基础上,推进城乡警务一体化建设。原因是“在农村治理的权力结构中,党组织权力不仅自成一体,而且还弥散性地渗透到农村社会的各个层和角落,村级党组织是农村权力结构的平衡或不平衡的关键”{4}。

近年来,随着中央及贵州省委省政府对农村发展的政策倾斜,农村建设取得了很大成效,美丽乡村建设已成为多彩贵州的新名片,一道道靓丽风景线确实让人自豪。但囿于历史、地理与自然资源限制,从整体来看,贵州农村发展滞后甚至落后的状况依然没有根本转变,甚而有日渐“凋敝”和“空壳化”的现象。中国社会科学院农村发展研究所与中国社会科学出版社联合发布的《中国农村发展报告》(2016)称,“目前,甘肃、贵州、云南、青海和新疆农村发展水平在全国垫底”{5}。由此可见,贵州的农村经济发展,任重而道远,务必以省委书记孙志刚倡导的“来一场振兴农村经济的深刻产业革命”{6}为基本遵循,促进农村经济社会发展,着力解决城乡发展的结构矛盾问题,落地十九大提出的政府要履行好“再分配调节职能,加快推进基本公共服务均等化”要求,从根源上消除各种矛盾的滋生与积聚,为农村社会稳定奠定良好的大环境。

然后,根据城乡一体化内涵要求,“坚持一手抓当前、一手谋长远,在确保当前我国社会大局持续安全和稳定的同时,扎实抓好那些打基础管全局利长远的事情,做到抓铁有痕、踏石留印,善始善终、善作善成,努力为公安事业长远发展奠定坚实根基”{3}。通过改进作为,出台系列政策与指导意见,切实把城乡警务一体化建设摆上议事日程,积极主动地更新理念,推行城乡警务改革,摈弃“乡村江湖”治理与运动式治理模式,从政策导向、制度设计、警力资源配置上“渐进式”地推进城乡警务一体化建设,加大对农村警务的人力、物力、财力投入,从城乡警务融合发展的高度,完善城乡社会治安防控机制、矛盾纠纷调处机制、治安联勤联动机制、勤务指挥运行机制与民生服务管理机制,加快建立城乡一体的公共安全服务制度,满足公民对公共安全资源的需求。

二、加强“村寨文化”建设,重建乡村秩序和制度北大法宝,版权所有

众所周知,贵州省是一个多民族聚居的省份,民族村寨众多,民族村寨文化资源十分丰富。作为特定区域民族文化的缩影,村寨文化不仅是贵州地域文化资源的重要组成部分,也是贵州乡村治安治理的重要推进力量。原因是作为传统“礼治秩序”的重要载体,村寨文化不仅“具有鲜明的民族性、区域性、多样性、独特性等特点,充当着民族村寨的精神纽带和内聚核心,是一个民族得以延续和发展的灵魂和血脉”{7},还蕴涵着巨大的社会治理效能,“在维护本村寨秩序方面的功能是强大的,只要有村民偏离或违反了本村寨的文化习俗规范,必然会遭到全体村民的指责、疏远,甚至被排斥或驱逐出村”{7}。虽然“随着社会开放、交通条件改善、交流渠道多途,具有地域特征的村寨传统文化受到外部文化和现代文化冲击,必然面临交流与融合,必然导致文化重构”{8},村寨文化的这种治安效能也随之被弱化,但并未彻底“流失”,村寨文化的传统善恶观有其亘古不变的价值,依然在发挥着它的余热。如据报道,“贵州省黔东南州锦屏县魁胆村利用家规、族规、村规,调解邻里纠纷,创造了‘42年无刑案、22年无偷盗’的记录,并且这一纪录正在一年年被自己刷新”{9}。尽管从社会发展演进规律来看,硬控制终将替代软控制,法治终将替代礼治,但要在法治还未发挥出实效的乡土社会摒弃适合实际需要的“村寨文化”去讲求法律规制,这不是短时间能完成的。

事实上,无论是治安治理还是更大范围的社会治理,都是在中国历史文化传统和现代国家治理制度共同作用下孕育产生的,从一定意义上而言,治安治理应当是本土性的理性选择。基于“城乡二元制度实行以后,农村精英单向流往城市,乡贤文化由盛转衰,近于凋敝,乡土社会的社会治理由权威性向碎片性转变”{10}的现实,加强“村寨文化”建设,重建乡村秩序和制度,构建十九大报告提出的“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系尤显紧迫。因为“在乡土社会中,警察毋庸置疑是国家权力的代表,具有不容挑战的政治合法性,然而,单纯的警察压制力量只是控制乡土社会秩序的一种变量因素而已,其他的包括传统的儒家意识、宗族势力、乡村干部的威望,甚至在乡村中法治宣传的影响因素,都成为控制乡土社会治安的力量”{11},而且“事实上,任何一个社会,即便是现代社会,也不是首先靠国家法律进行社会治理,秩序的基础性规制力量必然是伦理道德”{12}。是故,各有关部门要按照《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求,“深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范,充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用”。

三、培植“共建共治共享”的治安意识,构建良性的治理场域

众所周知,“在现代社会,任何一个行动者,不论是公共的还是私人的,都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导(一种特定的管理活动)”{13}。因而自“农村税费改革以后,我国乡村治理结构正在发生重大变化,农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展”{14}。关于在这种治理结构变迁背景下,如何实现乡村社会稳定,有学者是这样判断的,认为“乡村社会的稳定取决于国家在乡村的权力配置方式、乡村精英的权威基础以及农民的行动逻辑”{15}。究其原委,是因为治安问题的根源在社会,因而治理之道,根本之途,在“协同共治”。基于虽然“中国乡村政治及治理运行逻辑正在悄然发生着结构性的变化,乡村治理开始呈现现代化的治理形态”,但基于“乡村治理的体制结构依然保持着传统的集权化和行政化性质,民众的公共参与不足”的现实{16},培植“共建共治共享”的治安意识,做到人人参与,人人有责,形成群防群治的开放型警务格局就显得极其重要了。“共建共治共享”治安意识是秩序感培育乃至治理能力提升的前提,“共建共治共享”治安意识及其行动外化的过程就是个人秩序感生成和组织秩序感聚合的过程,以及在意识—行动的不断沟通中推进治理,促进秩序人复制以及社会秩序化。因此,开国领袖毛泽东同志认为:“没有百分之九十几的人民起来专政,只靠公安机关和军队是不行的。必须靠百分之九十几的人民,包括对小偷小摸行为,也要依靠他们去制止,人民的眼睛是尖的。”{17}

需要指出的是,很长一段时期内,“警察公共服务一直被视为纯粹的公共物品,基本上是由公安机关免费集中供给或变相直接供给,导致出现了大面积的超消费或有效供给不足”{18}。虽然“从20世纪九十年代末以来,警务社会化已然成为世界警务发展和警务改革的历史趋势和必然选择”{19},但是,这种善治下的警务治理以有多元治理结构且组织具有治理能力为前提,然后警察组织合理地将治安权力让渡给多元治理组织,从而形成协作共治的现代警务治理模式。实践的困境提示我们,在治理能力不平衡、治安治理“结构—功能”羸弱的现状下,公共权力的让渡并不必然通过多元结构发挥协作共治的成效,还可能滋生“治理缝隙”而抑制治理成效。也就是说,在“共建共治共享”治理场域缺失的情况下,“共建共治共享”治理成效必然会大打折扣。

基于此,我们应按照十九大报告提出的打造新时代共建共治共享的社会治理格局的要求,充分运用现代媒介,做好宣传

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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