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【期刊名称】 《河南警察学院学报》
法治化进程中公安执法规范化构成及发展研究
【英文标题】 Research on the Standardized Constitution and Development of Public Security Law Enforcement under the Rule of Law
【作者】 沈国琴【作者单位】 中国人民公安大学
【分类】 公安管理法【中文关键词】 公安执法规范化; 执法效果; 执法安全
【英文关键词】 the standardization of public security law enforcement; law enforcement effect; law enforcement secutiry
【文章编码】 1008-2433(2019)05-0094-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 94
【摘要】

对于公共安机关而言,执法规范化与法治化之间存在一定差别。执法规范化的构成除了包含合法性要件、合理性要件之外,还包含执法效果要件和执法安全要件。从构成要件中可以看出,公安执法规范化一方面是在法治要求之下的细化要求,另一方面是在法治要求之外的严格要求,它包含了多种行为规范,追求法律效果和社会效果的统一。而要实现公安执法规范化建设的继续推进,必须重视两方面要素,一是内部要素,包含合法、合理的执法规范和科学的、具有可持续性的执法培训制度;二是外部要素,包含立法制度的完善和法律解释制度的有效运行。

【英文摘要】

In terms of public security organs, there are some differences between standardization and legalization in law enforcement. The former contains not only elements of legitimacy, rationality, but also its effect and security. The constitutive elements show that the standardization is a more detailed and stricter regulation required by the rule of law. It covers various code of conduct and pursues the unification of legal and social effects. To further advance the standardization of law enforcement, two factors should be attached great importance. The first factor is internal factor which includes legitimate and rational regulation of law enforcement as well as scientific and sustainable training system. The second one is external factor which includes that the legislative system should be perfected and the legal interpretation system should be operated effectively.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279152    
  
  

引言

以公安部2008年推出《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》为起点,公安执法规范化建设得以长期地、持续性推进。2016年公安部对执法规范化提出更为全面的、体系化的要求,颁布《关于深化公安执法规范化建设的意见》。除了这些顶层设计之外,公安执法规范化建设目标的具体落实也得以不断推进,不仅包括制度上的细化,而且包括各地公安机关的实践探索。2016年、2017年公安部还举行了公安机关规范执法视频演示培训会。仔细研究公安执法规范化的要求,可以发现其核心是执法行为的“标准化”“精细化”,其他要求都是为这一目标提供保障的。为了实现执法行为的“标准化”“精细化”,各地公安机关都强调执法依据的细化,以北京市为例,北京市公安机关“编纂了《执法大纲》,全面梳理、规范了全局360项执法行为、900项执法流程和4400个执法基本环节,形成了18个专业警种执法业务标准700余项;结合法律、法规实战应用,制定了120余项案件办理标准及依法处理意见,细化了54类常见多发的治安行政案件的裁量标准”[1]。各地公安执法规范化的实践在这方面表现出共通之处[2]。

面对如此繁多的执法标准和细化要求,人们不禁要问,执法者完全熟悉并掌握这些内容后是否能在执法实践中完全应付自如呢?显然答案是否定的,因为执法实践的情况是变动的、多样的,再精细的执法标准也无法完全涵盖现实中的状况。这意味着,必须归纳总结出繁多的执法标准和细化要求下的执法规范构成要件,以构成要件为分析工具,依据其对公安执法行为是否合乎规范化要求进行有效分析。在研究公安执法规范构成要件的过程中,必然引出新的问题,比如,规范化建设与法治建设是什么关系?如果完全相同为什么要提出规范化的概念,不使用法治化的概念,如果二者并不能划等号,那么为什么需要在法律规定之外还需要有其他要求,等等。本文正是循着对这些问题的思考而展开的,期望能够引发对公安执法规范化建设更多的关注和更多的深入思考。

一、公安执法规范化构成

关于公安执法规范化到底包含了哪些方面规范要求,这是公安执法规范化的核心内容所在。但是之前的研究对这方面的关注较少。即使有对基本构成要素的论述,也是从公安执法规范化建设的角度展开的,认为包括“执法主体法定,执法行为制度化和透明化,严格执法程序,转变轻程序的观念,执法保障机制的建立,执法监督到位,执法责任追究要落实,执法效果评估要真实、客观”{1}。这其实是制度建设的要素。而从规范“执法行为”的角度来看,其构成要求必须是对执法行为具有指引意义的要素,这需要具体分析各地出台的执法标准和细化要求。通过研究可以发现公安执法规范化的构成要件包含四方面,即合法性要件、合理性要件、执法效果要件与执法安全要件。

(一)合法性要件

公安执法规范化要件中,合法性是首要要求。公安部和各地公安机关为推进执法规范而出台的执法细化标准中对合法要求均作了严格明确的规定,如2016年公安部颁布的《公安机关执法细则(第三版)》第一章中规定了“公安机关及其人民警察办理各类案件”时的六项“基本要求”。这六项要求中有五项涉及合法要求,分别是依法受理案件;执法主体合法;调查取证合法;定性及适用法律、法规、规章准确以及程序合法等[3]。总结公安部和各地的要求,基本上都将合法要求落实在职权合法、主体合法、内容合法、程序合法等方面。

就职权合法而言,一方面强调“法无授权不得为之”,要求必须有明确的法律授权执法才可进行;另一方面强调“法有授权必须为之”,要求法定职责必须履行,否则属于不作为违法。在公安执法规范化建设中,职权合法的要求具体落实为对受案立案的细化规定。2015年12月《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》颁布。通过受案立案制度的改革强化公安机关“依法履职”的要求,避免违法职权法定而出现的“超越职权”“推诿履职”以及“非法履职”等问题。

就主体合法而言,执法实践中出现最大问题的是“警务辅助人员”问题。如何实现对此类人员的规范化管理,这在公安执法规范化进程中受到较多关注,从中央到地方出台多部关于警务辅助人员规范管理的规定。2016年4月国务院办公厅颁布了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》,同时也有不少省,如山东省、云南省、广东省等都颁布相应的地方政府规章,很多城市如武汉市、南京市等地颁布相应政府规章,还有很多城市出台相应的地方性规范文件。公安机关的执法规范化的标准和细化要求中对此都有反复强调,要求“辅助人员不能行使公安民警的执法权,不能在没有民警带领下独立从事执法活动。”

就内容合法而言,执法规范化要求公安机关必须在事实清楚、证据确实充分的前提下依法做出执法行为,这些要求具体化到了公安机关执法环节的规定之中。如《公安机关执法细则》中专章规定了“审查判断证据”,并针对刑事执法、行政执法都作了相应的规定,要求案件事实清楚、证据确实充分是案件侦查终结,移送起诉的必要条件,也是行政处罚的必要条件。同时,要求在事实与证据的基础上,依法做出符合法律规定的执法行为。

就程序合法而言,因其容易流程化、标准化,各地执法规范化建设在这方面下了不少力气,一方面细化程序标准,各地公安机关多出台程序标准,如前文提及的《北京市公安局执法大纲》;另一方各地的智能化建设也多从程序设计入手,如山东公安机关的研发的“执法办案闭环管理系统”。总的来看,程序合法的要求转化为程序标准化、流程化的设计。

(二)合理性要件

法律赋予执法机关裁量权是执法之必要,但由于缺少行为标准,却又成为权力滥用的高发地带。公安执法规范化中执法标准的规定大量就是针对公安机关的裁量权所做得细化规定。公安部出台的执法规范中就包含了大量裁量基准方面的内容,“《公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)等规定及近500项裁量基准,为公安执法提供法律依据”[4]。在《指导意见》中确立了裁量基准的制定主体,“原则上由设区的市(地、州)以上的公安机关制定”。据此,不少省、设区的市公安机关也开始相继制定行政处罚的裁量基准。裁量基准确立的目的在于为执法民警提供针对执法实践中出现的每一种行为都能获得对应性的规范指引。北大法宝

但是,无论设计怎样精细的裁量基准,总存在无法完全涵盖现实多变执法实践的问题。因此,把握贯穿于裁量基准中的原则是关键所在,这样才能避免执法民警面对新问题时出现手足无措的现象。分析公安部的指导意见和各地方公安机关的裁量基准可以发现,贯穿于裁量基准中的是合理性原则。《指导意见》中就明确规定裁量基准的设立所依据的主要是合理性原则,要求“根据过罚相当、公平、公正、教育与处罚相结合的要求,从违法行为的目的、动机、方式以及违法行为的性质、对象、次数、后果及社会危害程度等方面综合考量,合理确定裁量情节和阶次,避免僵化、机械执法”[5]。各地公安机关制定的裁量基准内容,也都把合理性原则贯穿于其中。这一原则亦被称为比例原则,一般认为有三项要求:一是合目的性要求,即执法者清晰把握执法目的,保证所采取的执法手段或者措施是为实现执法目的所必须;二是适当性或者均衡性要求,当执法者有多种执法手段可以选择时,应当进行权衡,选择与执法目的相适当的执法手段或者措施;三是必要性或者最少损失要求,即选择的执法手段或者措施应当是对当事人权利影响最小的手段或者措施。

(三)执法效果要件

在公安执法规范化的范畴内,不仅考量执法行为的合法、合理,而且要求把每个执法行为所带来的执法影响纳入考量范围之内。对执法影响的考量包括两个方面,即法律效果和社会效果。

就法律效果而言,特别强调公安执法行为必须达到立法设置的执法目的。公安部举行的公安机关规范执法视频演示培训中对警察查验身份证的规范、执法对象阻碍执法的处置规范、其他人员阻碍执法的处置规范进行了详细演示,其中比如涉及“抓衣服、撕警号的,警告其涉嫌阻碍执行职务,责令立即停止”;“对扇耳光、拳打脚踢等暴力袭击民警的,可使用催泪喷射器、警棍等警械,控制执法对象,迅速带离现场,避免纠缠。如果警力不足时,应该及时请求警力支援”[6]。这些规范要求强调了对于妨碍警察正常执法的行为应严格依法处置,维护警察正常履行维护治安秩序、国家安全职责的执法权威,实现立法目的。

就社会效果而言,公安机关在执法中尝试展现其理性执法的形象,通过确立着装规范、语言规范、动作规范实现良好形象展示、理性平和沟通对话,最终实现社会认可、接受并支持的目的。在公安机关规范执法视频演示培训中对于这种情况也给予了特别强调,如在查验身份证时,明确强调:“群众对查验身份证不理解的,民警应使用文明规范用语做好解释工作,并告知公民法定义务,切忌态度强硬,出语伤人。[7]”许多地方公安机关的执法规范化建设中也在这方面作了不少努力,如安徽合肥出台了《说理式执法暂行规定》《推行说理式执法工作实施方案》,推行说理式执法[8];黑龙江大庆市公安局、江西宜春公安局等地则推行人性化执法理念,提出在“法律允许、群众接受、充满人情味、注重社会效益”原则下,理性、文明地从事执法活动[9]。

(四)执法安全要件

执法安全主要包括两个方面内容,一是保护执法民警的安全,二是保障执法过程的安全。

就保护执法民警的安全来看,这主要是针对现场执法行为而提出来的。尝试通过执法规范、动作规范,甚至站位规范化解潜在的危险因素,最大限度地保证执法民警的执法安全。明确执法民警为保护自己人身安全应采取必要措施和手段,甚至通过明确执法民警在执法时的站位规范,通过保持安全位置增加执法安全系数。公安部举行的公安机关规范执法视频演示培训中特别针对查缉嫌疑车辆时,民警的安全位置作了特别强调,要求“不得站在车前强行拦截”“检查车辆时,保持安全距离”等[10]。这些是法律规范中未曾也不可能规定的内容,是执法规范化中的特别规定。

就保障执法过程的安全来看,主要涉及对警械、武器使用的安全问题和被监管人员、涉案人员的监管安全问题。2016年公安部出台的《公安机关执法质量考核评议规定》中就有这方面的内容,考核指标专门把执法安全纳入考核范围之内,要求执法安全应当达到以下标准:“(一)无因违法使用警械、武器造成人员伤亡等情形;(二)无因故意或者过失致使被监管人员、涉案人员行凶、自杀、自伤、脱逃等情形;(三)无殴打、虐待或者唆使、放纵他人殴打、虐待被监管人员、涉案人员等情形[11]。”关于执法安全标准的确立非常重要,因为上述现象一旦出现就会产生巨大的社会负面影响,特别损害公安机关的执法形象与执法权威。

二、公安执法规范化与法治化之间的关系

在公安执法规范化建设中,人们问得最多的问题就是,既然已经在推进法治公安建设了,为什么还需要执法规范化的概念,二者是什么关系呢?通过对公安执法规范化要件的分析,可以得出明确的结论,公安执法规范化与法治化并不能完全画等号,二者之间的关系具体表现如下:

(一)公安执法规范化并不只是法治要求的细化,还包括更严格的内部要求

公安执法规范化是在法治的框架内展开的,法治要求也构成公安执法规范化的核心内容,没有合法性要件,公安执法规范化就成为无源之水,无本之木了。公安执法规范化的内容之中大量是对立法的具体化、细化,即使合理性要件的确立也是建立符合法律规定基础上裁量基准的确立。同时,公安执法规范化中的内容还包括大量法律并未要求,但是属于公安机关内部确立起来的更为严格的执法要求。

公安执法规范化中更为严格的执法要求本身是为了适应法治建设的要求,把外部的要求转化为内部的严格规定。比如,公安机关执法规范化中很多内容的规定就是对以审判为中心的刑事诉讼制度改革的回应。以规范取证制度方面的内容为例能够清晰地看到这种回应带给公安执法规范化方面的影响。这种影响往往表现为公安执法规范化比法律规范的规定更加严格。《刑事诉讼法》中关于讯问犯罪嫌疑人时讯问过程的录音或者录像的内容,只是要求对“可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件,应当对讯问过程进行录音或者录像”,其他的公安机关可以自主决定是否录音录像。《公安机关办理刑事案件程序规定》中也重申了这一要求。公安部专门针对讯问过程的录音录像问题制定了部门规章《公安机关讯问犯罪嫌疑人录音录像工作规定》,其中对刑事诉讼法中“其他重大犯罪案件”进行了细化列举,明确了五种情形。但这一规定也只是对刑事诉讼法的细化,并未将录音录像扩展到重大犯罪案件之外。公安机关执法规范化建设中,则对公安机关内部提出了比《刑事诉讼法》更为严格的要求,公安部负责人在就深化公安执法规范化建设答记者问时就指出,这是为落实以审判为中心的诉讼制度改革的核心要求,必须“适应证据裁判规则要求,坚持全面客观及时收集证据,进一步增强科学取证能力,健全常见、多发和重大案件的证据收集、固定工作指引,明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准,逐步实行讯问犯罪嫌疑人、询问违法行为人全程录音录像制度”[12]。公安部出台的《执法细则》中就多次对录音、录像作了规定,扩大了《刑事诉讼法》中必须录音、录像的范围,规定:无论可能判处什么刑罚的案件,“讯问犯罪嫌疑人,应当全程录音、录像。”另外,还对尸体解剖也要求必须录音、录像,“公安机关在进行尸体解剖、开棺检验、死因鉴定时,应当进行全程录音录像”。录音、录像有助于减少警察权滥用的现象,更为关键的是为了适应新刑事诉讼制度审判中对证据审查标准的提高,适应“非法证据排除规则”的刑事诉讼制度的变化。

整体来看,公安执法规范化建设中存在的更为严格的内部规范要求,大量的是把外部监督与制约制度转化为了内部规范,从性质上讲属于风险内控型规范,是公安机关从内部进行自我监督的具体表现。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姚占军,程华.法律视角下的公安执法规范化建设[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009(1):91-96.

{2}狄骥.宪法论[M].钱克新,译.北京:商务印书馆,1959:482.

{3}张广胜,李成涛.执法的法律效果要与社会效果相统一[J].今日中国论坛,2006(10):98-100.

{4}郑成良.现代法理学[M].长春:吉林大学出版社1999:10.

{5}苏宇.《人民警察法》修改之建议[J].中国法律评论,2017(4):180-187.

{6}周铭川.对《人民警察法》(修订草案稿)的修改建议[J].西南政法大学学报,2018(5):82-93.

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