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【期刊名称】 《理论探索》
清末预备立宪何以从官制改革入手
【作者】 刘为勇【作者单位】 苏州大学
【分类】 中国法制史
【中文关键词】 清末新政;预备立宪;开明专制;官制改革
【文章编码】 1004-4175(2015)03-0120-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 120
【摘要】

由于中央权威的缺失和既得利益官僚阶层的抵制,清末新政改革最终归于失败,这导致清廷体制内的行政改革随时代的“潮流”逐渐滑向了政治体制本身的改革——“立宪”。经派遣五大臣出洋考察政治后,“君权是绝对神圣的,但也应服从理性”的“开明专制”,遂成为清廷预备立宪的价值取向。“开明专制”的预备立宪价值取向,决定了清廷立宪预备工作选择的方向。由于契合“开明专制”的愿景,官制改革便成为清廷立宪预备工作的最优选项。

【全文】法宝引证码CLI.A.1244589    
  乍看起来,“清末预备立宪何以从官制改革入手”似是一个不难回答的问题。光绪三十二年七月十三日,清廷发布“预备立宪”上谕,从而开启了近代中国宪政建设的历程。在预备立宪谕令中,清廷明示,由于“目前规制未备,民智未开”,故预备立宪“必从官制入手”。于此,官制改革遂成为清末预备立宪预设的切入点。事实上,清廷也是如此行动,时隔两月,清廷就宣布了厘定中央官制谕令。但需追问的是,从发生学的意义上看,官制改革只是清末预备立宪“入手”选项之一,但为何最终变成了最优选项?这背后的深层原因何在?以往学界对此问题虽有所触及,但鲜有具体论述。其实,深入研究清廷为何将官制改革作为预备立宪的切入点,更能唤起曾经的历史——清末预备立宪的经验与学理资源,也更能体味到那曾热闹非凡的表层下的厚重之中国社会。本文拟对此进行分析。
  一、清末新政制度困境分析
  光绪二十六年十二月初十日,清廷以光绪皇帝的名义发布了一道著名的改革上谕,这标志着清末新政的开始。在此需说明的是,按传统学界通说,清末新政是指20世纪初清廷在其统治的最后十年内所进行的各项改革之总称。但清廷最后十年所进行的改革,实际上包含两个阶段,第一阶段是在既有体制内进行的涉及经济、政治、教育等方面的改革(1901年~1905年);第二阶段即预备立宪,这是突破既有体制而进行的政治体制改革(1906年~1911年)。当然,这两个阶段的改革具有正相关性。但这两个阶段的改革,性质本属不同。于此,在指称上应不能将其混同,本文所述清末新政,特指前述清廷第一阶段之相关改革。可以说,光绪二十六年(1900年,庚子年)是清末政局发展最为关键的节点。义和团的兴起和八国联军的入侵(史称“庚子事变”),使清廷面临着前所未有的统治危机。当已受重创的维新党人和刚兴起的革命派人士在努力向“泰西各国”寻求“救国良方”时,清廷内部有识之士也在大声疾呼:“欲救中国残局,惟有变西法一策。”{1}(P8257)如果说“庚子事变”给日趋没落的清廷带来了严重的生存危机与压力,那么,伴随着这种危机与压力而来的还有生机和动力,清末新政正是清廷试图变压力为动力而在危机中求生机的应变举措{2}(P55)。新政第一年(1901年),清廷就以上谕的形式,颁布了多项体制内行政改革法令(措施)来落实新政决策,譬如为督办政务,特设立督办政务处;为澄清吏治,专门发布“裁汰额设书吏、差役”的谕令,等等。其后几年,清廷更是颁布了大量涉及经济、文教等方面的改革措施。清廷顶层设计的这些体制内改革措施之主观目的,就是为了整顿吏治、发展经济,以期补救时艰,这也体现了清廷深化改革的决心。客观上讲,这些措施也“事多可行”。但遗憾的是,随着新政逐步推行,清廷却陷入极大的困境之中。限于篇幅,本文仅以“裁汰书吏和差役”为例,来说明清末新政所遇到的制度困境。
  清朝官僚阶层分为“官”“吏”两大系统。“官”主要是通过科举考试后,由吏部铨选、皇帝任命的正式职官;而吏“皆选于民”,属“专才型”的行政管理人员,不是正式的职官。但因“官”所习非所用、所用非所习,又多不能久任,故一旦临人决事,往往只能授权给“吏”,这就使“吏”掌握了各种实际办事的权力。随之而来的问题是,缺少专门行政技能的“官”,在将自己手中的行政权力下移给并非为职官的“吏”时,其就获得了通过下移的行政权力去寻租的机会。据此,裁汰书吏和差役于新政而言,就变得十分必要。但实效又如何?显然不尽人意。清末兵部于光绪三十年奏陈:“自光绪二十六年以来,迭奉懿旨,裁革书吏,各部院咸迟迟未发者,一则恐书吏盘踞太久,不易驱除,一则恐司员公事生疏,致多贻误。因瞻顾而成迁就,因迁就而成敷衍,遂致另募书手之名,无裁革书吏之实,部务仍无起色”{3}。于此可知,清廷中央“裁革书吏”之新政,根本无法落地。
  很显然,清廷“裁撤书吏”的新政于内外各衙门而言,大多是在走形式,并没有实质的结果。裁革差役同样效果不佳,“如松江府治著名要缺某县令,竟藉口公务繁剧,力护差役,非惟不肯议裁,反而增设若干人,而彼上司亦竟曲徇所请,不以违旨相诘责。一县如此,他县可知”{4}。更为要命的是,本为利国利民之“善政”的清末新政,在改革权威缺位的情况下,反倒成为祸害人民的恶政。就“捐税”而言,清末各直省乃至各州县都纷纷借办理地方新政之名乱设捐税,直接影响了人民对清廷的“观听”,更使满汉民族矛盾趋于激化,其国家统治的合法性随之普遍受到怀疑。加之暴力革命排满主义的日益兴盛和西方列强持续侵略,清廷统治已岌岌可危。
  综合起来看,顶层设计、部门(地方)执行,是清末新政既有的决策模式,这种模式本无可厚非,且顶层设计在某种程度上也切中了一些问题的要害,但政策执行层面却出现了问题,这就导致清末新政出现困境。应该说,这种困境的形成应与两个面向的制度因素直接相关,一是清廷中央权威的缺失,一是既得利益官僚阶层的抵制。中央权威的缺失,直接导致超越既得利益并能够克服既得利益变得愈加不可能。显然,这直接降低了政策转化为现实的可能性。既得利益官僚阶层的抵制更为可怕,安于现状、缺少进取心、抵制改革是既得利益集团的“常态”。从清末新政实际情况看,官僚阶层有时也会配合改革做一些“工作”,但这主要是基于自身既得利益考虑的,结果是改革愈多,问题愈多。
  毋庸讳言,清廷实施新政的目的不仅是想使“国富”,更想使“民强”,进而挽回人心,以巩固自己的统治。但实际情况是,一般民众却没有从中获得任何利益,反而成为利益被剥夺的对象,这直接让民众对清廷新政产生极大怀疑,进而对清廷中央高度不信任。在缺失民众基本信任的前提下,清末新政必然遭到民众的抵制,结果是任何改革都变得愈加困难。当然,清末新政并非完全没有效果。但从根本上看,清末新政是失败的。因此,另寻其他改革路径以图自强,遂又成为时人孜孜以求的目标。最终,清廷体制内的新政改革随时代的潮流,逐渐滑向了政治体制本身的改革。
  二、清廷预备立宪的价值取向
  由于新政的失败,清廷的统治已被逼入“死角”,但此时也不是毫无转圜的可能。日俄战争的结果深深刺痛了国人,但也使国人看到救国之希望,遂“立宪救国”代替了“新政救国”,并成为当时强势话语。光绪三十年,张謇等清末名流就向清廷上奏言称,因新政之措施,“如裁例案,去吏胥,剔中饱,恤民隐,屡颁明诏,民间几视为习见之虚文”,而“泰西各国”,“宪法行,上下志通,官吏自无锢蔽”,于此,清廷也应行宪法实施新政,以振积弱而图自强。由于立宪呼声日隆,清廷在新政失败的情况,也开始倾向立宪。应该说,“到了1905年前后,对清政府而言,应否立宪已不再是中心议题,而迫切需要解决的问题是如何立宪以及立什么样的宪”{5}(P55)。但立宪于清廷而言,毕竟属“异体”,为慎重起见,清廷于光绪三十一年间派五大臣出洋考察政治,以解决“如何立宪以及立什么样的宪”之问题。
  经考察,五大臣首先表明,中国“东临强日,北界强俄,欧美诸邦环伺逼处,岌岌然不可终”{6}(P605),因此,只有立宪才是唯一出路。那应立什么样的宪?就此问题,五大臣则指出,美国“以工商立国,纯任民权,与中国政体本属不能强同……故其一切措施难以骤相仿效”{7}(P7-9)。而日本“公议共之臣民,政柄操之君上,民无不通之隐,君有独尊之权”{7}(P6),应可效仿。而“日本维新以来,事事取资于德,行之三十载,遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强,而不知溯始穷源,政当以德为借镜”{7}(P9-10)。据此内容可知,五大臣显然是在建议清廷摹仿日本、德国的政体以立宪。但需追问的是,五大臣为何作出这样的建议?仔细分析当时日本、德国的政体,答案也就显得简单。日本、德国当时之政体,属一种二元君宪制,虽说这种政体属宪政中最保守的一种,但较之前的封建君主专制又有进步,其进步之处首先就体现在立国之方上的 爬数据可耻

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}苑书义,等援张之洞全集:第10册〔M〕.石家庄:河北人民出版社,1998.

{2}李细珠援地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2012.

{3}“兵部奏遵旨裁革书吏折”〔N〕.申报,光绪三十年七月二十七日.

{4}“裁差役议”〔N〕.申报,光绪三十年九月十一日.

{5}〔美〕吉尔伯特·罗兹曼援中国的现代化〔M〕.南京:江苏人民出版社,1998.

{6}故宫博物院明清档案部援清末筹备立宪档案史料:下册〔M〕.北京:中华书局,1979.

{7}故宫博物院明清档案部援清末筹备立宪档案史料:上册〔M〕.北京:中华书局,1979.

{8}Richard Bonney援L' absolutisme〔M〕. Paris :PUF, 1989.

{9}〔英〕佩里·安德森援绝对主义国家的谱系〔M〕.刘北成,龚晓庄,译援上海:上海人民出版社,2001.

{10}侯宜杰援二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史〔M〕.北京:人民出版社,1993.

{11}〔日〕中村进午援清国立宪之危机〔酝〕//江庸,译援中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组.近代史资料(总108号).北京:中国社会科学出版社,2004.

{12}〔法〕托克维尔援论美国的民主:上卷〔酝〕.董果良,译援北京:商务印书馆,2008.卧槽不见了

{13}〔美〕阿尔蒙德“援发展中的政治经济”〔C〕//林华,等,译〔援美〕塞缪尔·亨廷顿,等援现代化:理论与历史经验的再探讨.上海:上海译文出版社,1993.

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