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【期刊名称】 《法律适用》
非诉行政执行制度研究
【英文标题】 Enforcement of Unchallenged Administrative Decisions hy Courts
【作者】 朱仕芬【作者单位】 贵州省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2001年
【期号】 5【页码】 43
【全文】法宝引证码CLI.A.1111674    
  
  行政诉讼法实施以来,我国各级法院依法办理了大量的非诉讼行政执行案件。从相关统计可看出,非诉讼执行案件数远远大于行政诉讼案件数。但现行法律法规对非诉讼行政执行案件的规定不甚明确,仅有的法律条文也是少而又少,甚至法律条文之间还有矛盾。“先天”的不足易使法院与行政机关之间,法院上下级之间对非诉讼行政执行制度的理解运作产生分歧。笔者根据《行政诉讼法》和2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“司法解释”)的有关规定,对非诉行政执行制度概念、理论基础,实践中存在的问题及对策谈点体会,以求教于各位同仁。
  一、非诉行政执行制度概述
  什么是非诉行政执行?似乎从事行政审判工作的同志都理解其含义,即没有经过行政诉讼程序的行政执行。但至今笔者还未见到非诉行政执行的科学定义。笔者认为,非诉行政执行是指所有没经过行政诉讼程序的行政执行。包括行政机关自行的执行以及行政机关申请人民法院的强制执行和具体行政行为确定的权利人申请执行三种形式。狭义的非诉行政执行仅指后两种,即司法执行和权利人申请执行。本文拟从狭义的角度研究非诉行政执行的制度。司法执行又称强制执行,是指当事人对行政机关作出的具体行政行为,在法定期限内既不起诉,又不履行,人民法院根据行政机关的申请,强制当事人履行具体行政行为所确定的义务的司法行为。这种由行政机关申请人民法院的执行,是非诉行政执行的主要构成部分。从上述的概念可见,司法行政强制执行具有以下特征:第一,申请执行人是作出具体行政行为的行政机关。第二,被申请执行人是具体行政行为确定的义务人。第三,执行的客体是合法有效的具体行政行为。上述三个特征也是行政机关申请人民法院行政强制执行的条件之一。它与行政诉讼的特征相对应,行政诉讼的本质特征是被告恒定,永远是行政机关,因行政机关申请启动的非诉行政执行的申请人也是恒定的,永远是行政机关。具体行政行为确定的权利人申请执行,是指行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者继承人、权利承受人在规定的期限内有权申请人民法院强制执行的执行。这种情况一般发生在行政机关依法对平等主体之间民事争议作出裁决的案件中,是最高人民法院司法解释作出的新规定,“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。”这种由权利人申请的执行具备以下特征:第一,申请执行人为生效具体行政行为确定的权利人;第二,被申请执行人为具体行政行为确定的义务人;第三,执行的客体为已生效的具体行政行为。可见,具体行政行为确定的权利人申请的执行与行政机关申请的执行相比,区别只是申请主体的不同,前者的申请人为具体行政行为确定的权利人或者继承人、权利承受人,后者的申请主体系作出生效具体行政行为的行政机关。
  二、设定非诉行政执行法律制度的理论基础
  由于我国是从两千多年的封建社会直接过渡到社会主义社会的,因此,根植于市场经济和民主政治的民事、行政法律制度产生也较晚。行政诉讼才近二十年的历史,回顾行政诉讼制度的产生、发展,无不与我国的经济发展,民主政治进程相联系。这既是我国经济发展的要求,也是改革开放,顺应民主政治的必然。这是马克思主义的经济基础决定上层建筑理论在法律制度上的体现。行政诉讼建立之初,有人认为,我国建立行政诉讼制度只是为了与国际接轨,不符合国情,有“超前论”之说。笔者认为这种观点是片面的,二十世纪八十年代,我国总结了“文革”历史的教训,把工作重心转移到经济建设上来,作为管理市场经济主体的各类行政机关相继建立,作为化解各类纠纷的人民法院也已恢复。这样,客观上需要对行政机关的行政权限和司法机关的司法权限进行界定。由于我国实行的是人民代表大会制度下的“一府两院”负责制,行政权和司法权都是由作为代表人民意志的人民代表大会通过立法赋予的,即最终来自人民的授权。行政权和司法权的界定是一门国家管理的科学,从深层次讲,它涉及到权力资源的配置问题。社会权力资源是有限的,必须科学合理地配置,必须遵循社会的客观规律。既要尊重历史,立足现实,又要放眼未来,使民主制度下最重要的权力资源能充分促进经济的发展,促进社会的进步。现代社会,经济领域不断拓宽,社会生活日益复杂,行政管理领域也随之拓宽和深入,行政管理无处不在。行政权力本身具有的扩张性容易侵犯行政管理相对人(除行使行政职权的行政机关以外的其他公民、法人和组织)的合法权益。“有权力就应有监督”,“有权力就应有救济”,这著名的行政法理论就是在这样的基础上产生的。据此,法学家们提出了控权说,主张通过立法手段来控制行政权力的扩张,保护行政管理相对人的合法权益,将部分权力分配给代表国家行使正义的法院,以达到权力的制约和平衡。这样就必然产生行政诉讼制度。我国的行政诉讼制度,也是基于这样的经济和社会基础产生的,是历史发展的必然,与国际接轨只是这项制度产生的外因,是一个现实条件而已。所以,我国行政诉讼制度的建立,是我国经济社会发展的客观需要,也是对国外行政诉讼制度的成功移植。
  作为行政诉讼制度重要制度之一的非诉行政执行制度的模式即行政强制执行权的分配模式各有特点。纵观世界各国立法,关于行政强制执行权的分配共有三种模式:第一,行政机关自行强制执行。这种模式的含义是:在行政管理相对人不履行行政法律确定的义务时,由行政机关自行采取措施,迫使相对人履行行政法律义务而无需求助于司法机关。第二,申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关,行政机关本身无强制执行权,行政机关为达到行政管理目的,必须请求司法机关用国家强制力保障所需要行政状态的实现。第三,折衷模式。这种模式兼采了上述两种模式的优点,摒弃了其不足而采取一种行政强制执行权分配模式。此种模式主张,当行政义务人不履行具体行政行为确定的义务时,行政机关既可以自行强制执行,也可以申请司法机关执行,何时由行政机关自行执行,何时由行政机关申请司法机关执行,须由立法机关根据本国国情及行政权和司法权的权力配置情况合理分配,作出明示的规定。我国的非诉行政执行即是采取折衷的模式。我国为什么要把折衷模式作为非诉行政执行的立法选择呢?笔者认为主要考虑是:行政命令权的一般意义必然包括行政执行权,否则行政命令权将失去强制力的后盾而被驾空。但由于法律关系的特殊性,行政机关本身就是行政命令的主体,而且与行政管理相对人在地位上不平等,如若把行政执行权全部配置给行政机关,不利于保护相对人的合法权益,有失客观公正。因而有必要把行政执行权从行政命令权中分离出来转移到能够充当公正角色的第三者身上,这第三者本身应当具有国家强制力,这就必然落在司法机关——人民法院的头上。
  同时,如若所有的非诉行政执行都由人民法院完成,这就意味着所有的具体行政行为生效后,在管理相对人不履行的条件下,都由行政机关申请人民法院强制执行。这也不符合行政管理高效、及时的原则;而且行政权本身是国家权力的衍生物,具有事实上的强制性,这也是行政机关可以自行强制执行的基础。
  从上述的分析必然得出这样的结论:具体行政行为生效后,作出生效具体行政行为的行政机关在法律赋予自行强制执行的情况下,应及时依法执行,以保护大多数行政管理相对人的合法权益,使国家利益、公共利益和他人合法权利得以恢复,维护行政机关的权威。如若是法律没有赋予行政强制执行权的行政机关,就应申请人民法院强制执行其生效的具体行政行为。这既是行政机关的权利,也是行政机关的义务,即是行政机关的法定职责之一。司法实践中,绝大多数行政机关都能依法行使该项权利、履行该项义务,但也有一些行政机关对其作出的某些具体行政行为怠于履行或者不履行向人民法院申请执行的义务,这不仅有损于行政管理的效能和权威,也使享有该具体行政行为所确定的权利的公民、法人或者其他组织的权利不能实现。这种情况一般发生在行政机关依法对平等主体之间民事争议作出裁决的案件中,为了解决实践中存在的问题,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》作出规定,在行政机关不履行申请人民法院强制执行其具体行政行为职责的情况下,生效具体行政行为确定的权利人或者继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。有人认为,该解释的内容与《行政诉讼法》第66条只规定行政机关可以申请人民法院强制执行,没有赋予具体行政行为确定的权利人可以申请人民法院执行的内容相悖,应自然无效;行政机关不履行申请法院执行的法定职责,具体行政行为确定的权利人可以行政机关不履行法定职责为由提起行政诉讼来保护自己的权利,而不宜赋予其申请执行权。笔者认为这种观点是片面的,从诉讼效益的角度考虑,也是不经济的。其一,《行政诉讼法》第66条规定的目的和意义,在于保证具体行政行为效力的实现,规定由行政机关作为申请主体,是启动强制执行程序和实现具体解行政行为效力的手段,就立法目的和实现立法目的之手段的关系而言,手段应当服从目的。因此,赋予具体行政行为所确定的权利人申请执行权,更有利于实现行政诉讼之目的,这是符合立法原意的正确选择。其二,从法学理论的基本原则讲,既然具体行政为确认了某一特定主体享有某些权利,该主体也就同时具有了要求义务人履行其应负义务的权利,如法律法规授权行政机关享有强制执行权的条件下,生效具体行政行为确定的权利人就有权向作出具体行政行为的机关申请执行。因此,申请执行并不是行政机关专有的权利。如果不允许权利人

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