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【期刊名称】 《中国法律评论》
依法治国者及其培育机制
【作者】 程金华
【作者单位】 华东政法大学国际金融法律学院{教授,法律实证研究中心主任}
【分类】 法理学
【中文关键词】 依法治国;依法治国者;法治工作队伍;关键少数;党建;统战
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 107
【摘要】

依法治国的落实依赖于有质有量的依法治国者,也就是那些手中有权力治国,并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务处理的人。在中国,依法治国者包括两类交叉但并不相同的党政干部,即从事立法、执法和司法工作的“法治工作队伍”和作为领导干部的“关键少数”。中共十八届三中和四中全会所推动的本轮法治中国建设,尽管对法治工作队伍的法治素养培育进行了系统的顶层设计,并提出了“正规化、专业化、职业化”的远景目标;但是对于关键少数领导干部还是因循传统的做法,即通过业余的“学法用法”活动来逐步改善他们的法治素养。然而,近二十年的事实表明,领导干部在业余的学法用法,只能对他们的法治素养进行量上的改善,并不能实现质上的突破,因此也在结果上导致关键少数领导干部和法治工作队伍之间存在巨大的法治素养落差,并造成“依法”治国不得不屈服于依法“治国”。并且,这个落差有扩大的趋势。若使依法治国得以如愿实现,执政党应当通过党建、统战等工作机制在源头上改变关键少数领导干部的人才构成,让法律专业型党员在基层治理、党务工作(尤其是政法和纪检工作)中扮演更重要的角色,用多层次、多渠道的人才培育机制让法治工作队伍、普通党政干部和体制外法律职业者能够实现畅通流动,最终在中国实现“依法”和“治国”并驾齐驱。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206633    
  “我在党的十八届四中全会上讲过,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。这也就是我们党一直强调的,政治路线确定之后,干部就是决定因素。”
  ——习近平[1]
  近年来,尤其是中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)之后,之于法治中国建设,理论和实务界的主要思考是如何实现法治的问题。[2]这其中有三个维度的内容:法治建设的任务、实现法治的路径与落实依法治国的人。很显然,法治建设有哪些任务,一直是思考的重心,也最多被讨论——实践中,《决定》的内容已经被分解成多项需要落实的具体任务。而实现法治的方法与路径之前也被相对忽视,直到最近才慢慢有些讨论与思考——尤其是在司法改革领域的思考与探索。[3]在三者之中,人的因素尽管被提到,但也是最少被认真讨论的。正如题记所显示的,中共中央总书记习近平最近明确提出,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,也就是要解决人的因素。
  那么,问题自然是,哪些是依法治国的人,这些人应当如何界定,又如何才能较好地培育他们的法治素养——尤其是其中的“关键少数”的法治素养,以实现依法治国的宏愿?在政治生活中,人的因素非常要,又往往被忽视。正如钱穆先生所言,“政治应该分为两个方面来讲:一是讲人事,一是讲制度。人事比较变动,制度由人创立亦由人改订,亦属人事而比较稳定,也可以规定人事,限制人事。……因为一国的政权,究竟应该交付与哪些人,这是第一义”。[4]习近平总书记也曾在讲话中提道,“治国之要,首在用人”。[5]在本文中,笔者结合执政党在最近十多年推进法治中国建设的工作,从执政党在新时期改善自身执政能力的角度,并结合历史与现实,讨论如何通过培育依法治国的人来实现法治中国。在文章结构上,笔者首先界定在当前中国的政治生态中,哪些人是依法治国的人,然后再分析已有的培育这些人的工作思路与限制,再而提出本文的建议,最后是简单的结论。
  一、依法治国者:“工作队伍”VS.“关键少数”
  在最宽泛的意义上讲,只要直接行使公共权力或者受委托行使公共权力的人——在中国的语境中被称为“党政干部”的人,都算得上依法治国的人(或者“依法治国者”)。当然,这样一个依法治国者的定义过于宽泛,对于理论和政策分析不太方便。在这里,笔者对此稍作限定,把依法治国者定义为那些手中有权力“治国”,并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务处理的人。此处的“国家法律事务”,指的是立法、执法和司法活动。如此,在当下中国,依法治国者在外延上既包括国家的立法者、执法者和司法者,也包括在领导岗位上行使公共权力并影响国家法律事务处理的党政干部(俗称“领导干部”)。前后两者是高度交叉,但并不相互包含的群体。一方面,尽管中国目前的立法者、执法者和司法者都算是党政干部,但未必都可以称得上是领导干部,也不能包含所有领导干部。反过来讲,尽管在立法、执法和司法系统之内有相当一部分领导干部,但是在这些系统之外还有很多对国家治理起着事实上更为重要作用的领导干部,也就是落实依法治国的人。
  根据上述定义,本文对中国的依法治国者进行操作性的分类。分类有三个标准:
  第一个标准是看行使公共权力的岗位所在系统的性质,分为“立法、执法或者司法部门”和“党务及(立法、执法与司法之外的)政务部门”。立法、执法和司法部门,相对比较清楚。这些部门里的主体工作人员(未必是绝大多数)处理法律事务,是依法治国者。而党务及上述系统之外的政务部门,就会更加复杂一些。党务部门包括各个层级的党委班子,还包括组织、宣传、政法、统战、纪检等党务系统——其中,同法治最为相关的是党委书记、主管政法的副书记、政法委和纪委。而立法、执法和司法部门之外的政务部门——如外交部门、教育部门、科技部门等,顾名思义,其主体工作人员不再是处理国家法律事务,但也有部分人员同法律事务相关——如其中的法律法规部门等;各个层级的政府领导班子的主要成员,多少也会直接或者间接影响本辖区的法律事务处理——如分管维稳、公安、法制的副省长、副市长、副县长等。值得说明的是,这样一个划分把在国企和事业单位等不行使公共权力的党政领导干部排除在外。
  第二个标准是看行使公权力的岗位是否为实职,分为“实职”(如部长、省长、处长、县长等)和“虚职”(如巡视员、调研员等)。这个标准通常是比较清楚的,在此不予展开。
  第三个标准是看行使公共权力的岗位级别或者是否为领导岗位,分为“领导干部”和“普通干部”。关于“领导干部”,不同的文献有不同的定义。一个通行的定义是国家人事部编写的《国家公务员制度全书》(吉林文史出版社1994年版)的解释:“党政领导干部是指在党务和国家政务系统工作中,具有一定领导职务,拥有一定权力并担当相应责任的党和国家公职人员。”不过,这个定义只涉及领导干部的内涵,但没有说明外延。中共中央组织部2014年修订施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,“本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会工作部门或者机关内设机构领导成员,最高人民法院、最高人民检察院领导成员(不含正职)和内设机构领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构领导成员;上列工作部门内设机构领导成员。”通过这个规定,该条例对领导干部的范围作了初步界定,基本上界定为处级以上、部级以下的领导干部。不过,这个界定有明显的限制,把副国和国家级的核心领导人成员排除在外。在这里,笔者根据通常用法,把处级(包括副处和正处)或者以上级别的党政干部定义为领导干部。
  如此,我们得到了如下表所示的依法治国者的分类,总共有八类。I类表示党务及(立法、执法与司法之外的)政务部门的处级以上领导干部,其中I -1和I -2分别表示实职领导和虚职领导。II类表示立法、执法与司法部门的处级以上领导干部,其中II-1和II-2分别表示实职领导和虚职领导。III类表示党务及(立法、执法与司法之外的)政务部门的科级以下普通干部,IV类表示立法、执法与司法部门的科级以下普通干部。
  中国依法治国的人员分类好饿但是不想动

┌──────────────┬────────────────────────┐
│              │行使公共权力的岗位系统性质           │
├──────┬───────┼───────────┬────────────┤
│      │       │党务及(立法、执法与司│立法、执法和司法部门  │
│      │       │法之外的)政务部门  │            │
├──────┼───────┼─────┬─────┼──────┬─────┤
│      │       │虚职   │实职   │实职    │虚职   │
├──────┼───────┼─────┼─────┼──────┼─────┤
│岗位级别(是│领导干部(处级│I-2    │I-3    │II-1    │II -2   │
│否为领导干部│或者以上)  │     │     │      │     │
│)     │       │     │     │      │     │
│      ├───────┼─────┼─────┼──────┼─────┤
│      │普通干部(科级│III-2   │III-1   │IV-1    │IV-2   │
│      │或者以下)  │     │     │      │     │
└──────┴───────┴─────┴─────┴──────┴─────┘

  上表的人员分类有何意义?本文的用意在于,对照执政党中央在最近若干年关于依法治国的要求,上表的分类可以帮助我们厘清执政党对不同类型的党政干部是如何定位的,以及存在怎样的潜在问题。
  我们先从法治中国建设的“集大成者”十八届四中全会《决定》开始。鉴于依法治国者的重要性,《决定》第六部分以“加强法治工作队伍建设”对此作了专题规定,并明确全面推进依法治国必须“着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障”。同时,《决定》提道,“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设,抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键,突出政治标准,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”。从这些规定可以看出,执政党的十八届四中全会把落实依法治国的人主要定位为法治“工作队伍”,这个队伍也就是表一的第II和第IV类党政干部。对于法治工作队伍的培养,《决定》也作了规定,就是要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”,其抓手是法律职业准入制度和全国统一法律职业资格考试。由此可见,执政党对法治工作队伍提出了同现代西方法治国家较为接近的要求——至少理论上如此。目前,在司法改革中人员分类改革也是朝这个方向去的。
  那么,对于没有纳入“法治工作队伍”的第I和第III类党政干部,执政党是作如何要求呢?在最近十多年,无论是中共中央的文件还是高层领导人的讲话,都在不同程度上强调党政干部必须认真对待法律。以最具权威性的党代会报告为例,1997年的中共十五大报告明确指出,“领导干部首先是高级干部要以身作则,模范地遵纪守法”。2002年的十六大报告指出,“党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范”。2007年的十七大报告指出,“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求,改进领导班子思想作风,提高领导干部执政本领,改善领导方式和执政方式……深入开展党风党纪教育,积极进行批评和自我批评,使领导干部自觉遵守党纪国法,继承优良传统,弘扬新风正气,以优良的党风促政风带民风”。2012年的十八大报告指出,“不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷”,同时也指出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。
  根据上述党代会报告和其他相关文件,我们可以得出这么几点观察。其一,关于依法治国,随着时间的发展,执政党对所有党政干部(尤其是领导干部)提出了更高的要求,即大体上从要求被动地“遵纪守法”到主动地“应用法治思维和法治方式”进行工作。这是非常积极的信号。其二,同依法治国相关的人群的概念使用显得有点随意,外延并不清楚。除了上文提到的《决定》中的“法治工作队伍”及其下位概念中的“立法队伍”、“行政执法队伍”、“司法队伍”和“立法、执法、司法机关各级领导班子”等概念以外,该《决定》和执政党的党代会报告还出现过“党员”、“干部”、“领导干部”、“高级干部”等概念。尤其是在最近,中共中央总书记习近平强调“关键少数”。
  那么问题来了:究竟谁是依法治国的“关键少数”?从习近平的原话看,关键少数是“领导干部”。比照上表,I-1、I-2、II-1和II-2都应该属于关键少数。但是,上表同样告诉我们,很显然,这四类人在依法治国中的“关键性”并不一样。在立法、执法和司法部门担任实质领导职务的人,其在依法治国中的关键性毋庸置疑,因为他们的影响往往不只是个案,同样可能会影响自己所管辖“条”或者“块”区域的整体法治状况。反过来,同样是领导干部,在这些部门中担任虚职的影响力就不一样,其影响往往限于个案——有时甚至连个案都影响不了。更为重要的是,I -1类的党政领导干部,其对辖区法治的影响关键性不仅很强,甚至往往比同为“关键少数”的法治工作队伍成员更强。想象一下,一个地方党委书记、分管副书记、政法委书记、市长、分管副市长对辖区法治的影响,往往比同级的人大常委会主任、副主任、法院院长、副院长、检察长、副检察长的影响更强。
  如此,我们有必要对“关键少数”作一个更加精准的定义。在笔者看来,在中国的现实政治语境中,存在广义的和狭义的“关键少数”。广义的关键少数是处级或者以上级别的党政领导干部,包括表一中的I-1、I-2、II-1和II-2类党政干部;而狭义的关键少数是其中担任实质岗位的领导干部,仅包括其中的I-1和II-1类党政干部。这样的话,我们不仅对依法治国者作了界定,也对其中的“工作队伍”和“关键少数”作了区分。上表也用灰色底色表示关键少数,其中颜色更深者为狭义的关键少数,或者“关键的关键少数”。
  在这样区分之后,我们就可以相对清楚地发现其中的问题。问题的核心是,法治工作队伍和关键少数在法律体系运行影响力和法治素养高低这两个方面的错位。一方面,在依法“治国”中,真正拍板决策的是关键少数领导干部(尤其是其中的I-1类领导干部),而法治工作队伍——顾名思义——大部分是执行决策的人(尤其是其中的II-2和IV类党政干部),地位相对被动。比如,在立法层面,法律通常是执政党和政府意志的转化;在执法中,党委和政府领导的意志常常处于强势地位;在司法中,尽管大部分的常规工作已经由法治工作队伍来处置,但诸如司法改革、司法政策、大案要案等关键性法律事务还是由关键少数来决定。另一方面,因为法治工作队伍是经过职业化培训出来的,而关键少数的领导干部(通常是I-1类党政干部,有时也表现为II-1类党政干部)尽管参加过零星的法律培训但并不掌握系统的法律知识,结果是前者的法治素养整体上比后者更高。也就是说,在“依法”治国中,法律工作队伍的法治素养通常比关键少数领导干部更高。这样,依法“治国”与“依法”治国就可能不尽一致。
  在实践中,当这两者发生不一致时,几乎没有例外,“依法”会听命于“治国”,后者压倒前者。日常发生的违法决策、违规执法、党政干预司法,往往不是在事前没有人想到决策、执法和司法的合法性与公正性,而是负责“依法”治国的法治工作队伍不得不听从于依法“治国”的关键少数领导干部。[6]事实上,与之相关的还有一个落差是,公民(尤其是市场上的商业主体)与广大党政干部之间,在落实法治中的影响力与法治素养高低方面的落差——在部分事件与案件中,当事人公民在事前更强的权利意识或者事后动态学习而来的权利意识,往往比行使公权力的党政干部的法治素养更高,结果导致大量的“依法维权”或者“以法维权”发生。这是目前很多群体性事件发生、膨胀的根源之一。[7]
  所以,如果要推进依法治国,首先要解决公民和广大党政干部的法治素养之间的落差。这一点自中共十五大提出依法治国以来,一直在强调,直到十八届四中全会《决定》对法治工作队伍作了系统要求。尽管这方面的工作还有很多要推进,但毕竟在正确的道路上前进。而目前改革者和理论界较少意识到,但同样重要的工作是,要解决广大党政干部内部关键少数领导干部同法治工作队伍之间的法治素养落差问题,尤其是I-1类关键少数领导干部同所有法治工作队伍之间的法治素养落差。如果不能重视这个问题,不能解决这个问題,即便法治工作者队伍已经合格,依法治国的实效也是大打折扣的。
  二、领导干部“学法用法”的源流及其局限
  那么,应当如何解决关键少数领导干部(尤其是I -1类领导干部)同法治工作队伍之间的法治素养落差?很显然,这两个群体都需要提升自己的法律素养。只不过,现行政策是分而治之的。对于法治工作队伍,诚如上文所言,执政党采用的是整体性的思路,也就是最终实现正规化、专业化和职业化。而对于非法治工作队伍的关键少数,执政党的目前思路是以业余参加法治培训为基本要求,以政绩考核为杠杆来实现。这种思路大体上是改革开放以来领导干部“学法用法”工作的延续。在这个部分,笔者梳理这项工作的源流,并指出其中的现实局限。
  对于法治工作队伍以外领导干部的法治素养培育,十八届四中全会《决定》的相关规定出现了两处:一处是第五部分“增强全民法治观念、推进法治社会建设”中要求“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。另一处体现在第七部分的“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中,专门提到“提高党员干部法治思维和依法办事能力”,并要求“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。从中我们可以看到,十八届四中全会对于提升领导干部法治素养的工作机制是两项:参加法治培训和利用政绩考核,其中法治培训是基本面,政绩考核是杠杆和抓手。[8]
  但是,这两项工作并不是在十八届四中全会才提出来的。事实上,中共要求领导干部学法用法的历史源远流长,这也是同改革开放以来的“普法”工作高度相关的。自1985年中共中央和国务院转发《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》(俗称“一五普法规划”)开始到2011年《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划(2011—2015年)》(俗称“六五普法规划”),中国执政党面向全国“一切有接受教育能力的公民”的普法活动到今年刚好是30个年头。尽管对象是全体公民,但是执政党普法的重点之一是领导干部:“一五普法规划”明确“普及法律常识的重点对象:第一是各级干部,尤其是各级领导干部”;“二五普法规划”明确“重点对象是:县、团级以上各级领导干部,特别是党、政、军高级干部”;“三五普法规划”明确“其中重点对象是:县、处级以上领导干部”;“四五普法规划”明确“各级领导干部、司法和行政执法人员……是法制宣传教育的重点对象”;“五五普法规划”明确“要重点加强对领导干部、公务员……法制宣传教育”;“六五普法规划”明确“重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育,把领导干部和青少年作为重中之重。”由此可见,针对领导干部的法治宣传教育一直是重点,这个立场至今没有改变。事实上,在普法活动的开始,有关方面就非常明确指出了这个立场。比如,早在1986年,时任司法部副部长蔡诚就撰文主张“领导干部应当成为学法、守法、用法的模范”。[9]并且,当时就涌现了高级领导干部学法用法的宣传典范,如1949年以后第一位取得律师资格的女省委书记万绍芬。[10]
  如果说领导干部在普法活动中学习法律知识、提高法治素养具有被动性,那么在1990年代中后期之后,领导干部主动地“学法用法”成为一道新的政治风尚,并逐步在中央和地方层面制度化。在中央层面,这道政治风尚最靓丽的地方是“中央政治局法制讲座”,最开始也是同全国普法工作相关。1986年的“一五普法”开局之年,时任司法部部长邹瑜想到全民普法需要领导带头,提出了为中央领导干部举办法律知识讲座的设想,向中央政法委汇报并得到时任政法委书记乔石首肯,由时任中共中央总书记胡耀邦亲自批准法学学者进中南海办讲座。只不过,在20世纪80年代,由于政治大环境和人事安排等原因,法律知识讲座在中南海仅仅举办过四次。[11]而对这个活动进一步推动起关键性作用的是后来的中共中央总书记江泽民。在1994年12月9日,中共中央根

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