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【期刊名称】 《中国法律》
中国行政程序法的发展与前景
【英文标题】 Development and Prospects of China's Administrative Procedure Law
【作者】 庶松年【作者单位】 全国人大内务司法委员会
【分类】 行政法学【期刊年份】 2000年
【期号】 6【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1140014    
  
  中国的行政程序法正处在一个中间点上,无论是从发展社会主义民主政治、规范政府行为、提高政府效率、保护公民权利、适应「入世」挑战,还是从法制统一的要求讲,中国的国情都提出了这样的课题:应该尽快制定行政程序法典。行政程序法是人类法律制度中发展得最晚的一个领域,是现代民主政治趋于成熟的标志。西方国家从19世纪末开始萌发行政程序法律制度,直到20世纪90年代,行政程序法才比较完善。同样,中国也在民主与法制建设发展到一定阶段时萌发了行政程序法律制度,并且在最近20年的时间里取得了长足的进步,展现出令人瞩目的发展前景。
  一、中国行政程序法发展的现状
  中华人民共和国从建国之初就在法律上作过一些行政程序方面的规定。但是,直到70年代末,这类规定仍是凤毛麟角。
  1979年以来,在国家实行改革开放政策、加强民主法制建设的大背景下,行政程序法迅速发展起来,具体体现在两个方面:
  一是,在许多法律、法规中制定了有关行政程序的法律规范。例如:
  表明身份制度。全国人大常委会1985年9月6日通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第十三条第二款规定:「执行任务的公安人员在查验公民的居民身份证时,应当出示自己的工作证件。」
  告知制度。全国人大常委会1979年2月23日通过的《中华人民共和国逮捕拘留条例》第五条规定:「公安机关逮捕人犯的时候必须持有逮捕证,并且向被逮捕人宣布。逮捕后,除有碍侦查或者无法通知的情形外,公安机关、人民检察院或者人民法院应当把逮捕的原因和羁押的处所,在24小时以内告知被逮捕人的家属。」
  协调制度。国务院1982年4月10日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第九条规定:「起草行政法规,应当征求有关部门的意见。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定,应当与有关的部门协商一致;经过充分协商不能取得一致意见的,应当在上报行政法规草案时专门提出并说明情况和理由。」
  格式制度。《行政法规制定程序暂行条例》第八条规定:「行政法规的内容用条文表达,每条可以分为款、项、目,款不冠数字,项和目冠数字。法规条文较多的,可以分章,章还可以分节。」
  复审制度。在全国人大1989年4月4日通过《中华人民共和国行政诉讼法》之前,中国已有120多个法律、法规规定不服行政机关的决定或裁决可以向人民法院提起诉讼,并有近百个法律、法规规定不服行政机关的决定可以请求行政复议。《行政诉讼法》规定了对具体行政行为不服可以提起诉讼,进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。
  顺序制度。全国人大常委会1986年9月发布的《治安管理处罚条例》第三十四条规定,除了可以由公安人员当场处罚的以外,对违反治安管理的人的其他处罚,适用下列程序:(一)传唤;(二)讯问;(三)取证;(四)裁决。这一规定实际上确定了四个步骤的顺序。来自北大法宝
  时限制度。这是在法律法规中规定得比较多的一项行政程序制度。
  二是,有些类别的行政行为已经制定了专门行政程序法。例如:国务院1987年4月发布的《行政法规制定程序暂行条例》规定了行政立法程序;1987年2月颁发的《国家行政机关公文处理办法》规定了行政机关的内部工作程序。这里应当特别提到1989年4月发布的《行政诉讼法》对专门行政程序法的发展起了有力的推动作用。该法第五十四条把具体行政行为「违反法定程序」列为法院应当判决撤销该行政行为的情况之一。这一规定促进了整个90年代专门行政程序法立法的迅速发展。1990年12月国务院发布了《行政复议条例》,规定了行政复议程序;1994年5月全国人大常委会发布了《国家赔偿法》,规定了行政赔偿程序;1996年3月全国人大发布了《行政处罚法》,规定了行政处罚程序。特别是《行政处罚法》关于处罚程序的规定得到普遍的好评。该法第三十一条规定:行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。这一条款规定的「告知程序」、「说明理由程序」,是对当事人了解权的保障。第三十四条规定:执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。这里规定了表明身份程序、书面格式程序,保障了当事人的了解权,体现了公开、公正等原则。尤其是《行政处罚法》第五章第三节规定了「听证程序」,在中国行政程序法的发展史上具有里程碑意义。
  从上面介绍的情况看,中国行政程序法已经走过了它的初始阶段,并且有了一定的积累,正在向纵深发展。
  二、中国行政程序法的发展方向
  站在世纪之交看中国行政程序法的发展方向,可能是意味深长的,因为此时可以说是中国行政程序法发展历程的一个中间点。在此之前,中国行政程序法已经走过了20年,其中前10年是它的萌芽时期,后10年是它的成长时期。在此之后,中国行政程序法可能还要再走20年,其中前10年将是它的成熟时期,后10年将是它的完善时期。我们可以从以下几个方面具体展望这一前景:
  (一)行政程序法的发展将因中国经济发展的需要而不可阻挡
  行政程序法是在加强政府管理职能的条件下扩大公民权利、保障公民自由的法律制度,这一制度是与20世纪占主导地位的政府管理下的市场经济相对应的,是这种经济形态的产物,又是这种经济形态不可缺少的成分。中国正在建立和完善的社会主义市场经济体制,正是这样一种经济形态,因而必然要完善行政程序法。近20年来,中国之所以产生行政程序法律制度,制定专门的行政程序法,而且制定行政程序法典的呼声日高,其原因就在于中国着手建立社会主义市场经济体制并且这一体制不断向纵深发展。下一步,中国将加入WTO,因而就更需要完善行政程序法。这表现在两个方面:
  一是保证中国市场准入的需要。wTO要求中国开放国内市场,这一要求不但要体现在实体法上,而且要体现在程序法上。如果在实体法上规定了外国企业可以进入中国各开放行业,享受国民待遇或其他待遇,但在程序法上却没有相应的规定,外国企业在办理各种行政许可时「丈二和尚摸不着头脑」,在海关、税务、工商、劳工、纠纷解决等各种程序上步履维艰,那么中国市场就不能被认为是开放的。这一要求还体现在另一个方面,就是要求中国市场应当是一个全国统一的市场。落实这一要求不但需要各地政府部门进行管理所依据的实体法统一起来,而且要求他们所依据的程序法也统一起来。如果在此地执行的一套程序到了彼地就不灵,那么这样的市场就不是统一的,而是割据的,同样不能适应加入WTO的要求。
  二是提高中国企业竞争力的需要。加入WTO以后,中国政府首先有责任为提高本国企业的竞争力服务。企业的竞争力来自效率,而企业的效率在很大程度上取决于政府的行政效率。项目的批准、许可证的发放、出入境手续的办理、纠纷和争议的裁决等,所有这些行政行为的效率都直接影响着企业的效率。实际上,政府的效率决定着社会的总效率。要提高行政效率,就必须规范政府的办事程序,完善行政程序法。所以,以加人WTO为标志的中国经济的发展,势必要求制定细致而完善的、并且是统一的行政程序法。
  (二)中国行政程序的法典化已经提上议事日程
  世界各国行政程序法的发展一般经过三个阶段:一是合体阶段,把行政程序法律规范同实体性法律规范规定在同一部法律中,不制定专门的行政程序法典或单行的行政程序法律

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