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【期刊名称】 《中国法律》
如何促进民族和谐
【英文标题】 How to Enhance the Harmony between Different Nationalities?(Excerpts)
【作者】 张千帆【作者单位】 北京大学
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2009年
【期号】 2【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.1140906    
  
  中国虽然自秦以降都在名义上采用中央集权制,在制度实践上还是相当变通的。不夸张地说,中国历史对“民族区域自治”并不陌生,边远地区的少数民族部落拥有相当大的自治权。早在秦汉时期,全国大多数地方实行郡县制,由太守、县令以及亭、乡、里逐级统治,按回扣征集赋税。但在南方和西南新开辟的地区,则实行初郡制,全部或部分免除当地百姓的赋税并保持当地原来的传统统治和风俗习惯,属于一种由部族制向郡县制的过渡状态。在西南地区,实行郡县和部族混合制,仍由当地首领统治其百姓;在西北地区,则实行都护制,决定这些国家的外交和军事,但是一般不干预内部事务。到唐朝,道、州、县作为正式行政区的结构延续了秦汉郡县制,南方、西南、西北和北方少数民族地区则实行羁糜都督府,大多是民族自治或地方自治性质的单位,长官由部落首领世袭,上级任命只是认可而已,不征收赋税,内部事务自理,上司不加干涉。这些单位的基本义务是忠于朝廷、不反叛,必要时服从调遣提供兵力。清朝设有25个一级政区和内蒙古的盟、旗,大致分为三种类型。第一,在汉人为主的农业区实行省、府、州、厅、县制度;第二,在西南和蒙古实行一定程度的民族自治,承担一定的贡赋和徭役;第三,在西藏实行高度自治,朝廷掌握宗教领袖的继承和册封以及军事与外交权,内部则实行政教合一。对于这些特殊地区,朝廷政策一般有三个方面:一是尽可能利用原来的统治机构和首领,以便减少敌对行为和情绪,维持社会稳定;二是给予一定程度的民族或地方自治,中央和上级一般不干预其内部事务;三是经济上给予一定的优待,如减免赋税徭役。
  1949年后,民族政策一直受到高度重视,民族区域自治也上升到宪法高度。事实上,中国宪法中的“自治”就是和民族区域联系在一起的。1952年,中央人民政府的政务院曾发布《民族区域自治实施纲要》,1954年和1982年宪法也都规定了民族区域自治制度,1984年又颁布了《民族区域自治法》。1982年宪法第四条规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权……各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第三章第六节规定了“民族自治地方的自治机关”。“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”(第112条)民族区域自治的一个主要体现是由少数民族自己担任政府领导。自治地方的人大常委会主任或副主任以及政府首长应由本地少数民族的公民担任。(第113、114条)
  民族区域自治的另一个体现是地方自行制定政策和立法并管理地方财政及其他事务的权力。自治地方“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”(第115条)自治地方的人大“有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例”。自治条例和单行条例报上一级人大批准后生效,并报全国人大常委会备案。(第116条)自治机关还有管理地方财政的自治权。“凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”(第117条)民族自治地方的财政是“一级财政”,即国家财政的组成部分。国务院按照优待民族自治地方的原则,规定民族自治地方的财政收入和支出的项目。自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业(第118条)。自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业(第119条)。并经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队。(第120条)
  目前,中国已先后建立了140多个民族自治地方,包括西藏、内蒙古、新疆(维吾尔族)、宁夏(回族)以及广西(壮族)5个自治区、31个自治州、104个自治县,涵盖了44个少数民族、近6000万人口、约610万平方公里,占全国少数民族人口的85%以上、全国总面积的60%。但是随着改革开放的不断深入,各地区之间的人员和物资流动不断增加,少数民族地区和外界的往来也越来越多。
  近年来,随着海外地方分离主义和独立运动的兴起,中国某些少数民族地区也不“太平”。2007年,新疆六名“东突”分子因从事国家分裂活动而被判刑,其中三人被判处死刑;2008年3月,拉萨“314”事件,几千名藏人高喊“藏独”口号,从事暴力伤害和破坏活动。这些现象表明,虽然新疆、西藏等少数民族聚集地区在法律上毫无疑问是中国领土的一部分,但是民族不和谐与不稳定因素依然存在。如果不能妥善处理民族问题,那么不仅会影响社会安定,而且将损害中国的国际形象,甚至威胁国家统一。可以预见的是,民族和谐将成为中国和平崛起的一个重要问题,因而绝不可掉以轻心。
  要长期保持民族关系的和谐与稳定,只是依靠严厉惩罚或优惠政策是不够的。要从根本上消除民族矛盾,必须从完善制

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