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【期刊名称】 《中国法律》
行政诉讼构建和谐社会的功能与行政审判的平衡原则
【英文标题】 Function of Administrative Proceedings to Build Harmonious Society and Balance Principle of Administrative Adjudication
【作者】 姜明安【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1140931    
  一、行政诉讼构建和谐社会的功能
  行政诉讼具有救济功能、监督功能和解决行政争议、构建和谐社会的功能。对于行政诉讼的救济功能和监督功能,在《行政诉讼法》已制定20年后的今天,人们已达成了比较广泛的共识。但是对于行政诉讼是否有利于改进“官”“民”关系,消除老百姓与政府机关的矛盾和冲突,保障社会稳定,即行政诉讼是否具有构建和谐社会的功能,有不少人,特别是少数政府机关及其领导人,对之却持怀疑态度。他们认为,社会上很多矛盾和冲突,例如征地、拆迁、罚款、收费导致的矛盾和冲突,本来完全可以利用他们的行政权力摆平、搞定。但是,有了行政诉讼制度之设,老百姓没完没了的告:起诉、一审、二审、再审,以致引起没完没了的矛盾和冲突。他们认为,官民不和谐,社会不稳定,很大程度上是行政诉讼惹的祸。因此,他们尽量压制“民”告“官”,采取各种软硬兼施的手段和措施阻止行政相对人告;实在阻止不了,就向法院施加压力,让法院不受理,受理了就让驳回,驳不回就让“协调”其撤诉,“协调”不了就判其败诉。他们这样做也许是为了保一方稳定、和谐、发展,怕老百姓告状影响、妨碍了他们的建设和发展的进程。
  那么,行政诉讼究竟是构建和谐社会的制度架构还是制造不和谐、不稳定的制度架构呢?笔者认为显然是前者而不是后者。
  首先,和谐社会是行政相对人的人权和其他合法权益得到尊重和保障的社会。“官”“民”的矛盾和纠纷大多是作为“官”的行政机关及其工作人员侵犯作为“民”的行政相对人的合法权益引起的。对于这种矛盾和纠纷,只有通过行政诉讼等法定救济途径使相对人被侵犯的权益得到恢复或补救,才能缓和、平息,乃至最终化解。如果试图采用行政权力压制,可能在一个时期能使相应矛盾和纠纷缓和、平息,但最终只能是压而不服,可能引发更大、更严重的矛盾和纠纷。
  其次,和谐社会是公权力受到有效监督和制约,不致滥用,不致对公民权利、自由构成威胁的社会。人类几千年的发展史反复证明,不受监督和制约的权力必然膨胀、滥用、腐败,而公权力膨胀、滥用、腐败则必然导致社会矛盾激化,“官逼民反”。“官”虽然可以通过高压手段在一个时期内迫使“民”不敢反,不能反,“自愿”做“顺民”“载舟”,但水下涌动的暗流终究有一天会“覆舟”。因此真正和谐的官民关系必须通过行政诉讼等各种对公权力的监督、制约制度来培植和构建。
  再次,和谐社会不仅是人与人和谐相处的社会,而且是人与自然和谐相处的社会。人的生存、发展必须依靠自然,一刻也离不开自然。但是,人由于其认识的局限性和短期利益的驱动,又时时刻刻在污染和破坏环境。而对环境污染和破坏的重要渊源之一就是公权力主体。一些公权力主体受其无限膨胀的“政绩欲”、“事业心”的驱使,移山填海,围湖造城、毁林毁田建厂上项目,使人与自然的不和谐达到极致。怎么扼制公权力主体的这种无限膨胀的“政绩欲”、“事业心”可能和必然导致对自然的破坏呢?这当然需要各种制度设计,但行政诉讼无疑是制约公权力对自然的破坏的一种非常重要的制度架构:公权力主体移山填海,围湖造城、毁林毁田建厂上项目必然要影响相应公民、法人或其他组织的权益,这些利害关系人因为涉及其自身的利益,无疑有着比环保机关、监察机关更大的监督和制约的积极性。他们进行行政诉讼在主观上也许是维护自己的合法权益,但在客观上则起着保护自然环境,维护人与自然和谐的毋庸置疑且不可替代的作用。
  在当前,充分发挥行政诉讼解决行政争议的功能,畅通行政争议救济渠道,维护社会和谐,特别需要正确处理两项关系:其一,通过行政诉讼解决行政争议与通过非诉讼途径解决行政争议的关系。非诉讼途径包括行政复议和申诉、信访等。行政诉讼相对于这些非诉讼途径,具有程序严格、公正、公开、公平、法治化程度高等优点,但其耗时、费力、花钱、成本较高而申诉、信访相对于行政诉讼和复议等途径,具有快捷、廉价、便利等优点,但争议处理标准不统一,程序不规范,人治色彩浓、公正度低,复议的利弊则介于此二者之间。因此,解决行政争议,应更好地畅通(而不是堵塞),更多地利用(而不是规避)行政诉讼和行政复议等法治化渠道。申诉、信访只应作为诉讼、复议的补充,而不应作为解决行政争议的主渠道。其二,行政诉讼通过裁判解决行政争议与通过调解(目前称“协调、和解”)解决行政争议的关系。裁判相对于调解,具有程序严格、公正、公开、公平、法治化程度高等优点,但有时过于僵化,不利于双方化解矛盾,案结事了和事后握手言欢;调解相对于裁判,具有灵活性大,有利于双方协商和解,化解矛盾和案结事了等优点,但有时可能会以牺牲法治,以相对人被迫违心放弃维权或行政机关无原则让步为代价换取双方“握手言欢”。因此,行政诉讼还是应坚持能调则调,该判则判,不宜为适应某种需要而人为过分地追求“裁判率”或“调解率”。
  二、行政审判的平衡原则
  《行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法”。本条既是《行政诉讼法》的立法目的,同时也是该法所确立的中国行政诉讼的一条基本原则—平衡原则。日前,最高人民法院针对行政审判因各地为应对国际金融危机而采取各种措施而引发的新情况、新问题,发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(以下简称《意见》)。该《意见》更以现代行政法的公平、公正与效率、效益相协调的原理为指导,进一步丰富和发展了《行政诉讼法》确立的平衡原则。《意见》要求各级人民法院在当前应对国际金融危机的特殊形势下,行政审判要特别注重贯彻平衡原则:“既要保证各项应对措施落实到位,又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损”;“既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争,促进政府诚实守信,也要考虑因金融危机而导致的情势变更因素,充分考虑特殊时期行政权的运行特点,妥善处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系”;“既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权,促进政务公开和服务型政府建设,又要注意把握信息披露的时间、对象和范围,保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定”;审查具体行政行为“既要遵循法律的具体规定,又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题”;审查承包经营权案件“既要注意维持承包经营法律关系的稳定,也要依法保护返乡农民合法的承包经营权益”……。
  现代行政法不同于传统行政法,传统

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