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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
法律文本中题注的设置论析
【作者】 汪全胜张鹏【作者单位】 山东大学威海分校鲁东大学
【分类】 其他【中文关键词】 法律文本;法的题注;设置内容;规范化
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)02-109-07【期刊年份】 2012年
【期号】 2【页码】 109
【摘要】

我国现行法律文本有在法的名称中或法的名称之下法的正文之上设立一些说明性文字的题注,构成了我国法律文本的一个特色。在不同形式的法律文本中,法的题注内容有所不同,一般正式法律文本的题注内容包括了法的通过时间、通过机关、公布方式、施行日期、批准时间、修订时间、修订机关、修订过程等内容。法律文本中设置不同内容的题注有着不同的价值与意义,但不论是在正式法律文本中还是非正式法律文本中,我们认为法的题注在设置内容上、表达技术上都需要完善或规范化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1164008    
  法规范性文件是我国公文形式的一种,根据《中华人民共和国国家标准·国家机关公文格式》的规定,法规范性文件可以有“题注”的规定。从我国现行有效的法规范性文件来看,题注的设置也是不可少的,但是在“题注”的设置上存在着不统一、不规范的方面。法的结构规范化必然要求在法的题注设置上也要求统一与规范。结合我国现行有效的法规范性文件,我们考察一下法律文本中题注设置的规范化问题。
  一、法律文本中题注设置的类型

  根据《中华人民共和国国家标准·国家机关公文格式》的规定:题注域是根据需要选择使用的一个“选择项目域”,位于标题表达域以下,主送机关标识域以上,……居中书写用以表明法规性文件或经过会议讨论通过的文件产生的法定程序和文件产生的时间、地点,标以:××××年×月×日××会议通过或××××年×月×日××××批准。从我国现行法规范性文件的结构来看,题注的设置是必不可少的,并不是可以选择的项目域。

  法律文本有正式法律文本与非正式法律文本之区分,正式法律文本是指已通过立法过程正式公布的有效力的规范性法律文本,非正式法律文本是指在立法过程中出现的非正式生效的一些法律文本。如此,我们考察法律文本中题注的设置从这两个方面来考察。

  (一)正式法律文本中题注的设置

  正式法律文本中的题注设置,主要表现在两种情形:一种是在法的标题中以括号形式标注的部分,我们称之为标题题注,虽然它也是法的标题的组成部分,但是以括号形式加以标注,属于特殊题注的形式。如1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过并自1982年10月1日起实施的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》,1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》。这两部法律在通过时的正式法律文本的标题中用括号标注有“试行”二字。当然,这两部法律都已经被新通过的法律所取代,法的名称中不再有括号标注的题注内容。我们考察了一下全国人大及其常委会制定通过的法律,在其正式文本中基本上不再存在标题标注。但是在其他一些立法主体制定的法规范性文件中仍然保持有标题题注,如2007年2月8日经国家环境保护总局通过并于2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》、国家税务总局2006年11月6日发布的《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》、2001年5月19日青岛市第十二届人民代表大会常务委员会第27次会议修订的《青岛市保障残疾人合法权益规定(修订)》等仍然保留有标题题注。但可以肯定的是,这种标题题注在正式法律文本所占的比例是很小的,运用并不是很普遍。

  在现行有效的法律规范性文件中即正式法律文本中存在的题注是位于法的名称之下,正文之上的一段标注或说明性文字,用括号标注。如《中华人民共和国立法法》的题注是这样表示的:

  (2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过2000年3月15日中华人民共和国主席令第三十一号公布自2000年7月1日起施行)

  还有如《行政法规制定程序条例》的题注表示如下:

  (2001年11月16日国务院令第321号公布自2002年1月1日起施行)

  根据全国人大常委会法工委立法规划室关于现行有效法律、行政法规的统计,关于正式法律文本的题注主要表现为以上形式。

  (二)非正式法律文本中题注的设置

  一部法规范性文件一般经由法案起草、法案审议、法案表决、法案公布这样的一个过程才得以成为正式的法律文本,在其形成为正式法律文本之前,它所经历的文本形式我们称之为非正式法律文本。非正式法律文本也有题注,但这种题注体现为标题题注,即在非正式法律文本的名称中以括号形式标注的内容,通常表明了非正式法律文本所经历的立法过程或阶段的情形。在实践中,有这样的表达方式:

  1.标题中标注有“初稿”字样,如《黑龙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法(初稿)》。这种标注表示为法案起草者起草的最初法律文本,尚不成熟。

  2.标题中标注有“初稿征求意见稿”字样,如《黑龙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法(初稿征求意见稿)》。这种题注一般表示最初法律文本起草好以后,起草者或提案者为使法律文本更加成熟而征求有关主体意见的活动或阶段。

  3.标题中标注有“草案”字样,如《黑龙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法(草案)》。这种题注说明了起草者已形成了较为成熟的法律文本的草案,可以由提案者向有权立法主体提出的阶段。

  4.标题中标注有“草案征求意见稿”、“草案修改案征求意见稿”或“草案一次修改稿”、“草案二次修改稿”或“草案一次审议稿”、“草案二次审议稿”、“草案三次审议稿”等,这种题注一般表明法案所经历的审议阶段的情况以及经征求意见或审议后所达到的文本形式。

  5.标题中标注有“草案表决稿”,如《黑龙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法(草案表决稿)》。“草案表决稿有时是在草案的基础上修改形成的;多数情况下,草案表决稿是在草案修改稿的基础上修改形成的。草案表决稿的内容与草案或草案修改稿的内容一般不会完全相同,有时甚至会很不相同。”{1}这种题注表明法案已很成熟,可以交由立法机关表决通过了。

  当然在非正式法律文本中,还有其他一些文字可以作题注,如《中华人民共和国立法法(专家建议稿)》、《中华人民共和国紧急状态法(专家建议稿)》、《电子认证服务管理办法(修订征求意见稿)》等,法案在不同阶段会呈现不同形式,内容也在不断修改完善。这种题注表明法案所达到的立法过程的某个阶段,可以判断法案的成熟程度及法案可能实现的目标。

  二、法律文本中题注设置的内容

  (一)法律文本中标题题注设置的内容

  前文分析我们知道,在正式法律文本中的标题题注中一般有这样的字样:“试行”、“暂行”、“修订”、“修正”等,在非正式法律文本中的标题题注中一般有这样的字样:“初稿”、“专家建议稿”、“征求意见稿”、“草案”、“草案修改稿”、“草案修改稿征求意见稿”、“草案第一次审议稿”、“草案二次审议稿”、“草案三次审议稿”、“草案表决稿”等。

  在正式法律文本中作出标题题注与不作出标题题注,对法律文本的实施不产生任何影响。而且在通常情况下,一些正式法律文本中将标题题注直接吸纳到法的名称或标题中,如《禁止向企业摊派暂行条例
我反正不洗碗,我可以做饭
》、《可转换公司债券管理暂行办法》、《关于加强和改善民用工业为国防军工协作配套管理工作若干问题的暂行规定》、《文物特许出口管理试行办法》。而且据我们统计{2},截至2007年10月,在现行有效的行政法规目录中,有“暂行”、“试行”名称的行政法规有118件,占了行政法规总数669件的六分之一还强。

  在非正式法律文本中作出标题题注,前文我们分析了,有它的价值与必要性,一是表明法律文本经由了什么样的立法过程,法案在立法过程中发展到何种程度,它离正式法律文本还有多远?二是将不同阶段的法律文本加以区分,作出不同的题注让我们认识到法案的文本形式;三是认识本法案从非正式文本到正式文本难易程度,比如说为什么有些法案经过了一次审议就可表决通过,有些法案经过了两次审议即可表决通过,有些法案经过三次审议就可表决通过,还有些法案在审议过程中不得不中止或终止等。

  这样看来,在正式法律文本中设定标题性题注我们认为无多大必要,但在非正式法律文本中设置标题性题注有其必要性与价值。同时从内容上讲,在正式法律文本设置与不设置标题性题注不影响文本的内容,但在非正式法律文本中,设置标题性题注内容上有变化,如标注有“初稿”到标注“草案”,则表明法案的内容更加完善。

  (二)正式法律文本中题注域的题注的内容

  通常情况下,我们说的法的题注就是指正式法律文本中处于法的名称或标题之下,法的文本正文之上的一段带括号的文字性说明。那么这段文字性说明主要有哪些内容呢,我们实证考察一下:

  1.说明法的通过时间与通过机关

  如《全国人大常委会法律解释工作程序》的题注规定:

  (2004年2月17日十届全国人大常委会第十二次委员长会议通过)

  《浙江省地方立法条例》的题注规定:

  (2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过)

  《陕西省地方立法条例》的题注规定:

  (2001年2月19日陕西省第九届人民代大会第四次会议通过)

  2.说明法的公布方式与施行日期

  如《行政法规制定程序条例》的题注规定:

  (2001年11月16日国务院令第321号公布自2002年1月1日起施行)

  《规章制定程序条例》的题注规定:

  (2001年11月16日国务院令第322号公布自2002年1月1日起施行)

  3.说明法的通过时间、通过机关、公布方式以及法的施行时间

  如《中华人民共和国立法法》的题注作出如下规定:

  (2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过2000年3月15日中华人民共和国主席令第三十一号公布自2000年7月1日起施行)

  《中华人民共和国国务院组织法》的题注作出如下规定:

  (1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过1982年12月10日全国人民代表大会常务委员会委员长令第十四号公布施行)

  4.说明法的通过日期、通过机关和法的修订过程

  如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的题注规定:

  (1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过?根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正?根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正)

  5.说明法的通过日期、通过机关、公布方式、施行日期以及法的修订过程

  如《中华人民共和国宪法》的题注规定:

  (1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过,1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行

  根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正)

  6.说明法的通过日期、通过机关、法的批准机关、公布方式以及法的施行日期

  如《青岛市保障残疾人合法权益规定》的题注规定:

  (2004年5月11日青岛市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过2004年5月27日山东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议批准,2004年5月27日青岛市人民代表大会常务委员会公告公布,自公布之日起施行)

  当然关于正式法律文本的题注的内容还有更多的表现方式,这里就不再一一列举了,这说明我国关于正式法律文本的题注内容尚没有规范与统一的规定。但从上面的考察来看,一般正式法律文本的题注内容包括了法的通过时间、通过机关、公布方式、施行日期、批准时间、修订时间、修订机关、修订过程等内容。

  三、法律文本中题注设置的价值

  从前文分析,我们将题注设置分为两种类型:一是正式法律文本的题注的设置,二是非正式文本的题注的设置。但从题注所在的法律文本中的地位来说,我们可以将题注划分为法律文本中的标题题注以及法律文本中法的名称之下、法的正文之上的法的题注。

  关于法律文本中题注设置是否有必要,其意义与价值何在?我们认为要具体问题具体分析。

  (一)非正式法律文本中题注设置的必要性及其价值

  从上文分析中我们知道,非正式法律文本的标题题注我们认为,设置是有必要的,其意义与价值也较明显:一是表明非正式法律文本所达到的立法过程的某一阶段,从而将不同阶段的法律文本加以区分,即通过题注的设置,将不同文本形式加以区别的区别功能;二是可以判断法律文本可能要经历的立法过程以及可能实现的目标。一些法律文本在立法过程中因为一些情形的出现而搁置或中止,一些法律文本可能经历不止一次的立法过程才能形成为正式法律文本。也就是说,通过题注的设置,实现法案的认识功能。

  以全国人大常委会立法为例,《立法法》规定了非正式法律文本可能所达到的目标或可能实现的结果有三种情形:

  一是非正式法律文本的中止。《立法法》第38条规定:“法律案经常务委员会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,由委员长会议提出,经联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”法律文本经三次审议后,仍然不能形成法案表决稿,需要进一步研究的,该法律文本在立法过程中的运行即中止,待有关主体进一步审议后进入下一议程。

  二是非正式法律文本的终止。即法律文本运行到立法过程的某一阶段,出现了某种情形,南昌要终止对该法律文本的审议或表决,则这种法律文本不能达到正式法律文本状态。《立法法》规定了三种情形下的法律文本的终止、列入常务委员会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经委员长会议同意,并向常务委员会报告,对该法律案的审议即行终止;2、列入常务委员会会议审议

  ······

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